上海市2022年预算执行情况和2023年预算草案的报告

2023年1月15日上海市第十六届人民代表大会第一次会议通过

上海市财政局

各位代表：

　　受上海市人民政府委托，向大会报告本市2022年预算执行情况和2023年预算草案，请予审议，并请各位政协委员和其他列席人员提出意见。

　　一、2022年预算执行情况

　　2022年，我们坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，把学习贯彻习近平总书记考察上海重要讲话精神作为全部工作的鲜明主题和贯穿始终的突出主线，坚决贯彻党中央、国务院决策部署，在中共上海市委的坚强领导下，在各区、各部门的共同努力下，全面深入贯彻党的十九大、十九届历次全会和二十大精神，紧密结合落实市第十二次党代会精神，高效统筹疫情防控和经济社会发展，全力应对疫情冲击带来的严峻挑战，落实落细各项助企纾困和经济恢复举措，财政政策更加注重精准、可持续，重点支出保障更加坚实有力，财政运行总体平稳。

　　（一）2022年一般公共预算收支情况

　　全市一般公共预算收入7608.2亿元，为调整预算的96.4%，扣除留抵退税因素后比2021年同口径（以下简称“同口径”）增长3.9%，按自然口径计算（以下简称“自然口径”）下降2.1%。加上中央财政税收返还和补助收入、上年结转收入、调入资金、动用预算稳定调节基金、地方政府一般债务收入等4068.7亿元，收入总量为11676.9亿元。全市一般公共预算支出9393.2亿元，完成调整预算的99.9%，增长11.4%。加上上解中央财政支出、地方政府一般债务还本支出、补充预算稳定调节基金、调出资金、结转下年支出等2283.7亿元，支出总量为11676.9亿元。全市一般公共预算收支执行平衡。

　　市级一般公共预算收入3415.9亿元，为调整预算的101.3%，同口径增长3.9%，自然口径下降3.2%。加上中央财政税收返还和补助收入、上年结转收入、区级上解收入、调入资金、动用预算稳定调节基金、地方政府一般债务收入等2870.5亿元，收入总量为6286.4亿元。市级一般公共预算支出2985.7亿元，完成调整预算的99.5%，增长5%。加上上解中央财政支出、市对区税收返还和转移支付支出、地方政府一般债务还本支出、地方政府一般债务转贷支出、补充预算稳定调节基金、调出资金、结转下年支出等3300.7亿元，支出总量为6286.4亿元。市级一般公共预算收支执行平衡。

　　1.财政收入预算执行情况

　　2022年，全市一般公共预算收入在经历上半年大幅回落后，自下半年开始，随着经济企稳回升，呈逐步恢复增长态势。按自然口径分季度看，一季度，在各项促进经济增长举措的效应下，收入实现10.9%的增长；二季度，受突如其来的疫情冲击，叠加国家新出台的组合式减税降费政策，特别是大规模留抵退税政策的实施，当季收入下降48.1%；进入三季度后，国家和本市一系列稳增长政策效应逐步显现，当季收入增长9.3%；四季度，收入延续恢复增长态势，当季收入增长47.2%。

　　从行业结构看，货币政策总体宽松，在信贷投放总量稳中有升的促进下，金融业收入增长4.5%；工业收入经历疫情冲击影响后加快恢复，增长2.1%；城市数字化转型引领数字经济发展，信息服务业收入增长0.4%；扩内需、促消费等政策效应释放，批发零售业收入降幅持续收窄，下降2.6%；住宿餐饮业受疫情影响较大，收入下降63.4%。

　　从税费结构看，认真执行“应收尽收、坚决不收过头税”，税收收入同口径增长3.2%，自然口径下降3.9%，其中：增值税受留抵退税影响自然口径下降23.3%，企业所得税、个人所得税平稳增长，增幅分别为13.2%、10.4%；非税收入同比增长8.1%，非税占比为16.5%，保持在合理区间。

　　2.市级主要支出项目预算执行情况

　　坚持总量和结构并重，加大资金统筹力度，保持支出强度，加快支出进度，优先保障疫情防控、支持经济恢复重振、基本民生等重点支出。教育支出312.2亿元，完成调整预算的101.4%；社会保障和就业支出467.2亿元，完成预算的99.6%；卫生健康支出381.9亿元，完成预算的143.7%；节能环保支出137.3亿元，完成调整预算的101.7%；交通运输支出275.8亿元，完成预算的99%。

　　3.市对区转移支付预算执行情况

　　2022年，市对区一般公共预算转移支付1118.6亿元，完成调整预算的108.5%，其中：一般性转移支付840亿元，专项转移支付278.6亿元。主要用于全力保障疫情防控、支持实施乡村振兴战略、基础设施建设等国家重大战略和市委、市政府重大项目，保持对教育、“三农”、公共卫生、社会保障、生态环境、公共安全、文化体育等重要民生领域的财政转移支付力度。

　　（二）2022年政府性基金预算收支情况

　　全市政府性基金预算收入4041.5亿元，为预算的134.1%，增长7.2%。加上中央财政补助收入、动用上年结转收入、地方政府专项债务收入、调入资金等1645.5亿元，收入总量为5687亿元。全市政府性基金预算支出3736.5亿元，完成调整预算的89.4%，增长4.7%。加上地方政府专项债务还本支出、调出资金、结转下年支出等1950.5亿元，支出总量为5687亿元。全市政府性基金预算收支执行平衡。

　　市级政府性基金预算收入865.8亿元，为预算的114.3%，下降7.9%。加上中央财政补助收入、动用上年结转收入、区级上解收入、地方政府专项债务收入、调入资金等1280.6亿元，收入总量为2146.4亿元。市级政府性基金预算支出875.3亿元，完成调整预算的98%，下降4.4%。加上市对区转移支付支出、地方政府专项债务还本支出、地方政府专项债务转贷支出、调出资金、结转下年支出等1271.1亿元，支出总量为2146.4亿元。其中，市级国有土地使用权出让收入785.3亿元，为预算的117.2%；市级国有土地使用权出让支出806.1亿元，完成调整预算的99.1%，主要用于中心城区旧区改造、轨道交通和重点区域土地收储及配套基础设施建设等方面支出。市级政府性基金预算收支执行平衡。

　　（三）2022年国有资本经营预算收支情况

　　全市国有资本经营预算收入195亿元，为预算的136.3%，增长11.4%。加上国有资本经营预算转移支付收入、上年结转收入等75.4亿元，收入总量为270.4亿元。全市国有资本经营预算支出146亿元，完成预算的93.2%，增长86.5%，主要是上年超收收入结转当年使用。加上调出资金、结转下年支出等124.4亿元，支出总量为270.4亿元。全市国有资本经营预算收支执行平衡。

　　市级国有资本经营预算收入144.9亿元，为预算的146.5%，增长11%。加上国有资本经营预算转移支付收入、上年结转收入等64.1亿元，收入总量为209亿元。市级国有资本经营预算支出110.3亿元，完成预算的96.8%，增长121%。加上国有资本经营预算转移支付支出、调出资金、结转下年支出等98.7亿元，支出总量为209亿元。市级国有资本经营预算收支执行平衡。

　　（四）2022年社会保险基金预算收支情况

　　全市社会保险基金收入5801.4亿元，为预算的97.4%，增长5.5%。其中，保险费收入5176.7亿元，财政补贴收入426.6亿元，利息等其他社会保险收入198.1亿元。收入总量为5801.4亿元。全市社会保险基金支出4906.4亿元，完成预算的96.8%，增长6.1%。加上全国统筹调剂资金支出32.3亿元，支出总量为4938.7亿元。本年收支结余862.7亿元，年末滚存结余6176.2亿元。

　　（五）地方政府债务情况

　　2022年，经国务院批准，财政部核定本市政府债务限额为11303.1亿元。截至2022年底，本市政府债务余额为8538.6亿元。债务规模适度，风险总体可控。

　　2022年，本市积极争取国家地方政府债券额度支持，发行地方政府债券1802.1亿元，包括新增债券781亿元和再融资债券1021.1亿元，主要用于轨道交通等基础设施及配套项目，旧区改造等保障性住房项目，污染防治等生态环保项目，教育、医疗卫生等社会事业项目以及置换存量债务、偿还当年到期地方政府债券本金。

　　需要说明的是，预算执行中，根据预算法规定，对于增加发行地方政府债券、动用预算稳定调节基金等情况，市财政局编制市级预算调整方案，提交市十五届人大常委会第四十一次会议和第四十六次会议审查批准。以上预算执行的具体情况及相关说明详见《上海市2022年全市及市级预算执行情况2023年全市及市级预算（草案）》。

　　（六）2022年主要财税政策落实和重点财政工作情况

　　2022年，我们认真贯彻党中央、国务院决策部署，落实中共上海市委各项工作要求，按照预算法及其实施条例、市人大预算审查监督条例等有关规定，结合审计等整改要求，持续深化财税改革攻坚，着力提升财政资源配置效率和使用效益。

　　特别是面对疫情冲击，我们迅速响应、主动作为，及时预拨应急处置资金，强化监测基层库款保障情况，第一时间明确支出责任，加大市对区支持力度，新增安排市对区疫情防控一揽子转移支付补助资金，并将中央下达本市的减税降费补助资金重点向区级倾斜，及时分配下达各区215.7亿元补充区级财力。加大政府“四本预算”统筹力度，通过进一步压减一般性支出、盘活存量资金以及动用预算稳定调节基金等方式，保障支持疫情防控和经济恢复重振。落实积极的财政政策，灵活运用各类财政工具，支持市场主体纾困解难，促进经济加快企稳回升，保持社会整体和谐稳定。

　　1.高效统筹疫情防控和经济企稳发展

　　全力以赴支持疫情防控。积极筹措资金，切实保障疫情防控经费，促进完善公共卫生体系建设，全力提升医疗救治能力，关心关爱医务人员，确保不因资金问题影响医疗救治和疫情防控。明确划分市区两级在疫情防控方面的财政事权和支出责任，细化落实各项经费保障。市级安排支出167.7亿元用于医疗救治、发热门诊改造、疫苗接种、定点医疗机构开办运营、方舱医院建设、购置诊疗设备、发放医务人员临时性工作补助、服务保障外省市援沪医疗队、提升核酸检测能力等。为支持各区疫情防控，缓解财政收支矛盾，进一步加大市对区转移支付力度，在年初已安排市对区转移支付资金的基础上，累计增加下达市对区疫情防控一揽子补助125亿元。第一时间启动疫情防控有关货物、工程、服务等紧急采购项目“绿色通道”，保障疫情防控政府采购便利。加强疫情防控经费分配使用情况的监督审核，根据审计结果，依法合规做好各项抗疫资金的结算拨付等相关工作。

　　不折不扣落实减税降费政策。全年减税降费超过2500亿元。其中：落实小微企业及制造业等行业增值税留抵退税政策，减负超过1200亿元；用好国家赋予地方的自主权限，顶格减征增值税小规模纳税人、小微企业和个体工商户“六税两费”，抗击疫情“房土两税”困难减免，减负约144亿元；对小规模纳税人阶段性免征增值税，实施小微企业所得税优惠政策，减负约112亿元；对生产、生活性服务业纳税人延续实施增值税加计抵减政策，减负约135亿元；实施制度性降低医保费率政策、阶段性降低工伤、失业保险费率政策，允许受疫情影响较大的行业企业缓缴社保费，实施缓缴行政事业性收费、阶段性降低有关行政事业性收费标准、阶段性减免收费公路货车通行费等降费减负政策。

　　多措并举支持市场主体纾困发展。严格落实国家稳经济一揽子政策和接续措施，认真执行本市抗疫助企“21条”、经济恢复重振“50条”、稳增长“22条”等政策，直面市场主体需求出招发力，创新政策实施工具，加力巩固全市经济恢复发展基础。对受疫情影响较大的行业企业给予财政补助、专项扶持、贷款贴息等各类政策和资金支持。进一步发挥市中小微企业政策性融资担保基金作用，完成新增政策性融资担保贷款2.3万笔，共计831.5亿元，增长45%。修订新一轮中小微企业信贷奖补政策，降低信贷风险补偿门槛，提高信贷风险补偿比例。加大政府采购支持中小企业力度，提高货物和服务采购项目给予小微企业的价格扣除优惠比例，阶段性提高400万元以上工程项目预留面向中小企业采购的份额。支持鼓励对符合条件的小微企业、个体工商户等市场主体实施房租减免。给予非居民用户3个月水、电、天然气费用补贴。

　　加快推动经济恢复重振。落实市级建设资金473.8亿元，用好地方政府专项债券等资金，支持轨道交通等交通基础设施建设、社会民生等领域的重大项目，促进扩大有效投资。投入11.5亿元，支持发放“爱购上海”电子消费券、举办“五五购物节”等重大促消费活动，发放促进汽车消费补贴、绿色智能家电消费补贴，激发消费市场活力。整合设立商务高质量发展专项资金，扩大支持范围和力度。投入外经贸相关政策资金，持续支持稳外贸稳外资。继续综合运用专项资金、政府投资基金等，促进三大先导产业加快发展。支持“五型经济”全面发力，促进培育壮大经济发展新动能。

　　2.深化落实国家重大战略任务

　　支持浦东引领更高水平的改革开放。加快落实支持打造浦东社会主义现代化建设引领区各项举措，实施特定区域公司型创业投资企业所得税优惠政策试点、支持浦东企业服务出口增值税政策、研发机构采购设备免税资格认定权限下放浦东等。对引领区意见中需要继续研究的税收政策，配合国家有关部委，进一步加强相关调研论证。

　　支持“三大任务、三大平台”建设。投入117.8亿元，加快推动临港新片区基础设施和公共设施建设。持续推进新片区内重点产业企业所得税优惠政策精准实施，促进重点产业加速集聚。安排专项资金11.8亿元，支持长三角生态绿色一体化发展示范区建设。制定出台有关支持上海长三角技术创新研究院建设和发展的若干政策措施。会同江苏、浙江两省，制定示范区政府采购管理改革试点实施方案，明确提出“共享政府采购电子交易管理平台”等6项改革任务，稳步推进长三角区域政府采购一体化。运用专项资金、债券等政策工具，支持虹桥国际开放枢纽建设。安排城市保障经费，支持第五届进博会顺利举办。

　　支持科技创新和教育现代化建设，促进打造高水平人才高地。投入168.9亿元，用于前沿基础研究和重要领域关键核心技术攻关等，聚焦保障在沪国家实验室、大科学设施及重大科研项目，支持长三角国家技术创新中心建设和发展。运用政府采购政策支持创新产品示范应用。深化财政科技经费分配使用机制改革，修订上海市财政科研项目专项经费管理办法，扩大科研项目预算自主编制和调剂权，放宽科研经费结余留用政策。扩大财政科研项目经费“包干制”试点范围，赋予科研单位和科研人员更大的经费自主权。投入312.2亿元，支持推进教育综合改革国家示范区、“双一流”建设等；完善研究生经费投入机制，促进本市高等教育高质量发展；巩固完善义务教育经费保障机制，推动义务教育优质均衡发展；支持启动新型高等职业院校建设，推动优化本市职业教育布局。持续推进人才类资金统筹整合，实施境外和海外回流高端紧缺人才个人所得税优惠政策，吸引和集聚高水平人才在沪发展。

　　3.进一步提升民生保障水平

　　支持就业和社会保障。投入467.2亿元，支持就业优先、健全社会保障体系。其中，对受疫情影响较大的困难行业中不裁员少裁员的企业，给予一次性稳岗补贴，惠及1.7万家企业；对招录登记失业三个月以上人员或本市高校应届毕业生的企业，给予一次性吸纳就业补贴，支持高校毕业生、就业困难人员等重点群体就业；对受疫情影响的用人单位开展线上职业培训，给予培训补贴；对符合条件的电商平台和邮政快递企业上岗工作的一线人员阶段性给予补贴，支持相关行业和企业稳岗留工有序运行。调整提高各类养老金、低保、医保、失保等民生保障待遇，健全门诊共济保障机制。向困难群众发放价格临时补贴并发放疫情期间一次性生活补贴。深化长护险制度试点。实施“以奖代补”政策，促进养老服务机构健康发展。提高生育医疗费补贴标准，支持优化生育政策落地实施。做好普惠性托育机构建设、退役军人优抚、残疾人服务等民生保障。

　　支持推进健康上海建设。投入381.9亿元，落实城乡居民医疗保险补助资金，提高城乡居民医疗保险筹资水平；推进五个新城和南北转型地区医院建设，促进优质医疗资源均衡布局；支持市级医院创建国家医学中心，推动临床研究医企融合创新，实施中医药传承创新发展三年行动计划，促进公立医院高质量发展；完善公共卫生体系，落实公共卫生应急管理条例，完成第五轮公共卫生体系建设三年行动计划，支持上海市病毒研究院等新型研究机构建设，提升公共卫生应急管理能级。

　　推动改善市民居住条件。统筹平衡资金，投入240.9亿元，加快推进成片二级旧里以下房屋改造、旧住房成套改造、城中村改造等，支持深入实施既有多层住宅加装电梯、人行天桥加装无障碍电梯等城市有机更新改造工程。

　　促进文化旅游体育事业发展。投入75.7亿元，保障上海博物馆东馆、上海图书馆东馆等重大公共文化和体育设施建设运行，支持办好市民文化节、上海旅游节等重大文旅节庆活动。加大对文物保护和非遗传承的支持力度，完成长江口二号古船整体打捞并推进存放保护工作。支持新建社区市民健身中心等。保障上海市第十七届运动会顺利举办。

　　4.推动提升城市治理水平

　　支持生态环保建设。投入98.7亿元，重点支持推进河道整治、农村生活污水治理。支持推进崇明世界级生态岛建设三年行动计划。围绕碳达峰碳中和目标任务，推进加快培育绿色企业、绿色产业链，支持重点领域节能技术改造、绿色建筑示范项目建设、国三柴油车提前报废、新能源汽车推广以及公共充电桩建设等。发挥国家绿色发展基金作用，引领社会资本，加强长江经济带沿线环境保护、污染防治、绿色交通、清洁能源和能源资源节约利用。

　　促进城市数字化转型。围绕推进治理数字化转型，重点支持深化政务服务“一网通办”改革和丰富城市运行“一网统管”应用场景。调整设立“城市数字化转型专项资金”，与“促进产业高质量发展专项”形成错位支持体系，分别从应用端、供给端双向支持城市数字化转型。制定出台城市数字化转型专项资金管理办法，规范和加强资金的使用管理。

　　支持完善公共安全和应急保障体系。投入90亿元，用于社会治安、安全生产、灾害防治、消防等体系建设，保障城市安全有序运行。进一步增强物资保供能力和各类应急物资储备，强化城市韧性。

　　落实乡村振兴战略。统筹整合农业绿色生产补贴、都市现代农业发展、农田建设、科技兴农、美丽乡村建设等涉农专项，设立乡村振兴专项资金，加快推动本市“三园”工程建设。积极应对农资价格上涨等影响，对种粮农民发放一次性补贴。投入77.8亿元，深化东西部协作和对口支援，启动与革命老区对口合作，支持对口地区以发展促进巩固拓展脱贫攻坚成果，有效衔接乡村振兴。

　　（七）预算管理和财政改革五年来的主要工作

　　过去五年，本市预算管理和财政改革工作从夯基垒台、立柱架梁，到纵深推进、积厚成势，再到系统集成、协同高效，取得积极进展，为经济社会高质量发展提供了坚实保障。

　　1.坚持统筹推进，财政保障能力持续增强。积极克服疫情影响，在不折不扣落实大规模减税降费政策、累计减负超过8000亿元的情况下，一般公共预算收入从2018年的7108.1亿元增长到2022年的7608.2亿元，年均增长2.8%。一般公共预算支出从2018年的8351.5亿元增长到9393.2亿元，累计近4.2万亿元，有力地保障了国家和本市重大决策部署和重大战略任务实施。加强政府“四本预算”统筹衔接，按要求将政府性基金预算结转资金规模超过该项基金当年收入30%的部分调入一般公共预算，将国资经营预算调入一般公共预算比例逐步提高到30%，合理安排一般公共预算和国资经营预算补充社保基金，切实形成保障合力。2018—2022年，累计发行地方政府债券6741.4亿元，其中发行新增专项债券3182亿元，主要用于轨道交通、污水处理等基础设施项目，以及旧区改造、教育、医疗卫生等重要民生项目等，有效发挥促投资、扩内需、稳增长的重要作用。

　　2.坚持守正创新，重大财政改革持续深化。落实财政体制改革任务，制定实施基本公共服务、医疗卫生、教育、科技、生态环境、公共文化、自然资源、应急救援等8个领域市与区财政事权和支出责任划分改革方案。落实环境保护税改革，明确环境保护税市与区收入划分等事项。完善市对区转移支付分配办法，市对区转移支付资金五年累计达5326.2亿元，支持各区疫情防控、基础设施建设、重要民生领域建设等工作。推动构建现代税收制度，全面实施“营改增”，深化增值税改革，配合研究完善综合与分类相结合的个人所得税制度。积极争取重点产业企业所得税优惠政策、境外和海外回流高端紧缺人才个人所得税优惠政策等在浦东新区、临港新片区、张江国家自主创新示范区等特定区域先行先试，助力提升城市能级和核心竞争力。规范和清理部分行政事业性收费，推动营造一流营商环境。试点开展预算单位差旅电子凭证网上报销改革，完成全国首单报销业务。全面实现非税收入收缴电子化改革，完成市区两级公立医疗机构医疗收费电子票据运用全覆盖。实现市、区、乡镇三级财政国库集中支付业务电子化管理全覆盖。

　　3.坚持提质增效，财政管理水平持续提升。坚决落实政府过紧日子要求，连续压减一般性支出，加大存量资金资产盘活力度。进一步优化财政支出结构，持续整合科技、人才、产业、商务、涉农等领域专项资金，巩固集中财力办大事的优势。出台本市全面实施预算绩效管理的意见以及系列配套制度文件，市、区、乡镇基本建立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。在各部门持续开展绩效自评和绩效跟踪的基础上，市区两级财政重点开展绩效评价，推动形成“预算决策有评估、预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有应用”的预算绩效管理新机制。加强债务管理，规范政府举债融资行为。强化各级预算单位政府采购主体责任，优化政府采购营商环境，推进政府采购行政裁决示范点建设。建立健全政府购买服务管理制度。健全行政事业性国有资产管理制度体系，建立国有资产管理情况向人大报告制度，完成五年本市国有资产管理情况报告。全面推进政府会计改革，推动会计管理服务转型。加快预算管理一体化系统建设，实现财政数据集中贯通。加大财政信息公开力度，不断提高财政运行透明度。

　　总的来看，过去的五年，财政改革发展工作成效良好，为经济持续健康发展与社会和谐稳定提供了有力支撑。同时，预算执行和财政工作中还面临一些困难、问题和挑战。主要表现在以下几个方面：一是经济恢复的基础尚不牢固，财政收入保持持续增长面临较大压力。各领域资金需求旺盛，财政支出刚性特征明显，预算平衡难度加大，当前和今后一个时期，收支矛盾较以往进一步突显。二是财政支出还存在部分分散交叉、效率不高等现象，支出结构有待进一步优化调整，财政资金有待进一步统筹整合。三是部分预算部门和单位绩效管理不够到位，全过程预算绩效管理的质量有待提升，绩效评价结果应用还需进一步强化。对此，我们将高度重视，采取有效措施，认真加以解决。

　　二、2023年预算草案

　　2023年是全面贯彻落实党的二十大精神的开局之年，是实施“十四五”规划承上启下的关键一年，也是新一届政府各项工作的开局之年，做好预算编制和财政工作意义重大。我们将按照党中央、国务院和中共上海市委部署，在市人大的指导监督下，深入研判财政形势，科学把握总体要求，实施积极财政政策，合理安排财政预算，推动经济社会各项事业开创新局面。

　　（一）2023年财政收支形势分析

　　从财政运行面临的宏观形势看，国际环境更趋复杂严峻。世界百年未有之大变局加速演进，受俄乌冲突和世纪疫情等因素影响，全球经济出现逆全球化，增长放缓态势明显，大宗商品价格高位波动，对财政收入传导效应逐渐加大，给财政平稳运行带来较大压力。我国经济发展机遇与挑战并存。经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱等多重困难，同时，制度优势明显，物质基础雄厚，人力资源丰富，产业体系完整，市场潜力巨大，经济长期向好基本面没有改变。本市经济逐步恢复但基础尚不牢固。上海拥有国家重大战略任务汇聚叠加等优势，在一系列防住疫情、稳住经济、保障发展安全的政策措施作用下，统筹疫情防控和经济社会发展成效明显，主要指标回稳向好，积极因素累积增多，预计2023年财政收入将恢复性增长。与此同时，经历疫情冲击后，企业经营持续承压、保链稳链持续承压、稳岗就业持续承压，财政增收基础还有待进一步稳固。经济恢复任务较重，深化建设“五个中心”、强化“四大功能”等各方面支出需求较多，基本民生需要继续加强保障，财政运行处于紧平衡状态。

　　（二）2023年预算编制和财政工作的总体要求

　　2023年预算编制和财政工作，要在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的二十大精神，深入贯彻落实习近平总书记考察上海重要讲话精神和对上海工作重要指示要求，认真贯彻落实中央经济工作会议精神和市委全会精神，按照市第十二次党代会的部署，坚持稳字当头、稳中求进，完整、准确、全面贯彻新发展理念，服务构建新发展格局，支持推动高质量发展，更好统筹疫情防控和经济社会发展，更好统筹发展和安全，积极的财政政策要加力提效，注重精准、更可持续，加强财政资源统筹，保持必要的支出强度，大力优化支出结构，健全现代预算制度，深化财税体制改革，推动经济实现质的有效提升和量的合理增长，进一步增进民生福祉，推进城市治理现代化水平全面提升，促进社会大局保持和谐稳定。

　　我们将坚持稳中求进工作总基调，加力提效实施积极的财政政策，进一步提高预算编制和财政工作的科学性、针对性和有效性，支持上海在中国式现代化建设的进程中继续当好改革开放排头兵、创新发展先行者，更好服务全国改革发展大局。加大统筹力度，进一步提高财政保障机制的成效。把稳增长摆在更加重要的位置，强化财源建设。统筹财政收入、专项债券、存量资金等，加强政府“四本预算”统筹衔接。更好发挥财政资金对社会资本的引导撬动作用，放大资金集成效应。优化财政支出结构，握指成拳，聚焦发力，不折不扣地把党中央、国务院各项战略决策以及中共上海市委的部署要求保障到位、落实到位。加大协同力度，进一步提高财政政策落地的实效。更加注重全局性思考、整体性谋划，突出系统观念，集聚政策供给。综合运用减税降费、贷款贴息、融资担保、信贷奖补、政府采购等政策工具，加强财政政策与货币、产业、就业等各类政策的协调配合，形成共促高质量发展合力。兼顾当前和长远，强化财经激励约束和财会监督，在有效支持高质量发展中保障财政可持续和风险可控。加大推进力度，进一步提高财政资金使用的绩效。把政府过紧日子作为长期坚持的基本方针，切实做到精打细算、节用裕民。保持必要的财政支出强度，加快支出进度，适当靠前发力，促进政策尽快落地见效，保障资金尽早转化为实物工作量，增强对经济的拉动作用。加强收支紧平衡状态下的预算管理，突出绩效导向，强化成本效益分析，切实提高财政资金投入的精准性和实效性。

　　（三）2023年主要收支政策

　　1.综合运用财政政策工具，支持国家重大战略任务深入实施

　　落实重大战略资金保障。安排临港新片区市级专项发展资金，支持临港新片区基础设施建设和公共设施建设等。落实科技小巨人企业培育补助等，支持科技型中小企业持续开展技术创新，促进专精特新企业在科创板上市。进一步发挥长三角生态绿色一体化发展示范区先行启动区专项资金作用，研究示范区建设财政资金保障长效机制。用好虹桥商务区专项发展资金，研究新一轮专项资金管理办法，支持虹桥国际化中央商务区加快建设，强化虹桥国际开放枢纽核心功能。按照将进博会“办出水平、办出成效、越办越好”的要求，做好进博会资金保障。

　　深入实施财税政策支持。落实推进浦东综合改革试点，配合做好有关财税政策调研论证，支持打造社会主义现代化建设引领区。持续推进实施临港新片区重点产业企业所得税优惠政策，落实落细境外和海外回流高端紧缺人才个人所得税优惠政策，进一步营造有利于聚揽天下英才创新创业的良好税制环境。深化落实企业研发费用加计扣除、高新技术企业所得税优惠政策等制度性税收优惠，支持科创板发展。常态化实施进博会展期内展品销售进口税收优惠政策，持续放大进博会溢出带动效应。

　　加大改革试点支持力度。稳步实施长三角一体化示范区政府采购管理改革试点，探索推进制度体系共建，平台互联互通、监管协同、信息共享等区域政府采购一体化发展改革措施。发挥政府性融资担保作用，持续加大担保产品和模式创新力度，更好服务上海科创中心建设和长三角一体化发展等国家战略，加强市区联动，扎实推进G60科创走廊、虹桥国际开放枢纽等融资担保服务基地建设。

　　2.支持科技、教育、人才工作统筹推进，推动实现高水平科技自立自强

　　推动加快科技创新。优化财政科技支出结构，加大经费聚焦投入力度，保障科技创新领域经费需求。支持加强在沪国家实验室、高端研究机构、大科学设施等战略科技力量，发挥好政府在关键核心技术攻关中的作用，助力前瞻性基础研究、引领性原创成果实现重大突破。深化财政科研项目经费投入和管理改革，进一步为各类创新主体和人才松绑减负，激发创新活力。发挥财政资金杠杆效应和导向作用，推进科技成果转化，促进产学研用协同创新。综合运用研发资助和后补贴、税收优惠、政府引导基金、创新产品政府首购等财政支持方式，推动优化创新资源配置，培育各类科创企业不断涌现，引导各类创新要素形成合力。

　　支持高质量教育体系建设。落实教育优先发展战略，持续保障财政教育经费投入，促进教育服务“补短板”“提品质”。推进“双一流”建设和“高峰高原”学科、高水平地方高校建设，提高人才自主培养质量和能力。健全基础教育生均经费投入机制，促进基础教育优质均衡发展。完善多元化职业教育经费投入机制，支持新型高等职业院校建设，深化产教融合，进一步提升人力资源供给质量，强化现代化建设人才支撑。

　　积极推进高水平人才高地建设。坚持人才引领驱动，加大人才支持资金投入力度。持续推进人才专项资金统筹整合，支持实施重大人才工程项目、建设重大人才平台载体，提升高层次紧缺急需人才和领军骨干人才集聚能级。支持推进人才安居工程等，落实人才资助和奖励政策，促进优化人才发展综合生态环境，让各类人才近悦远来，在上海扎根发展。

　　3.加快推进高质量发展，促进经济运行保持在合理区间

　　进一步激发市场主体活力。巩固和拓展减税降费成效，强化精准性、针对性，积极为市场主体减负增能。进一步优化营商环境，增强政策的普惠性，市中小微企业政策性融资担保基金按贷款担保浮动担保费率中的最低一档0.5%收取担保费，鼓励区级政府性融资担保机构降低担保费率，建立健全适应本市产业发展需要的政府性融资担保体系，帮助缓解企业融资困难；落实新一轮中小微企业信贷奖补政策，完善上海金融发展资金统筹安排机制，引导金融机构进一步支持实体经济发展。加大政府采购政策支持力度，试点实施政府采购云平台网上超市采购，深化落实政府采购促进中小企业发展政策，支持中小微企业稳步发展。

　　促进内外需协调发展。把恢复和扩大消费摆在优先位置，优化对本市重点促消费活动的财政支持方式，支持消费新业态、新模式规范发展，积极探索与免退税购物经济发展相适应的财税制度安排，充分挖掘消费市场潜力，支持率先建设国际消费中心城市。落实各类资金，保障重大投资项目建设，发挥政府投资带动作用和财政政策激励作用，激发民间投资活力，形成投资内生增长机制。促进对外投资合作，改善外经贸公共服务，更大力度推动外贸稳规模、优结构，更大力度促进外资稳存量、扩增量，加快国际贸易能级提升。

　　支持加快建设现代化产业体系。聚焦知名品牌、龙头企业，支持传统行业升级改造。支持深入实施产业基础再造工程，着力补强产业链薄弱环节，提升产业链供应链韧性和安全水平。统筹战略性新兴产业、促进产业高质量发展等专项资金和政府投资基金，支持培育形成以三大先导产业为引领、六大重点产业为支撑的新型产业体系，推动现代服务业同先进制造业、现代农业深度融合，促进打造具有国际竞争力的数字产业集群，持续做强“五型经济”，支持发展战略性新兴产业，形成强劲活跃的增长引擎。

　　4.发挥财政保障和改善民生的基础作用，持续增进民生福祉

　　支持落实落细就业优先政策。加强就业公共服务，围绕高校毕业生、失业人员等重点人群，促进优化职业见习政策，突出加强困难群体就业援助，完善多渠道灵活就业政策，推动健全就业支撑保障体系。对职业技能提升、企业线上培训等给予财政补助，支持强化岗位技能培训，助力缓解就业结构性矛盾。实施创业担保贷款及贴息政策，免收政策性创业担保项目担保费，鼓励创业带动就业。

　　推动健全社会保障体系。安排落实财政资金，加强基本民生保障。调整提高养老金、失业保险金、最低生活保障等民生保障待遇。加强社保基金管理，配合推进职工基本养老保险全国统筹改革，保障社保基金平稳运行。积极应对人口老龄化少子化，优化为老服务，支持进一步加强养老护理员队伍建设，持续深化长护险试点。支持营造无障碍友好环境。实施医疗救助动态调整机制，完善社会救助托底保障体系，兜牢社会救助底线，促进形成共同富裕的良好氛围。

　　支持深入开展健康上海行动。加大公共卫生事业投入，保障疫情防控和公共卫生应急管理所需经费，支持加强疫苗接种，保障分级分类救治患者，支持做强分级诊疗体系，强化医疗服务保障。支持开展公立医院综合改革与高质量发展试点，推动优质医疗资源扩容下沉和区域均衡布局，完善政府投入、分级负责的公共卫生经费保障机制。加强对公共卫生重点学科和人才培养等所需经费的保障，支持公共卫生人才队伍建设，提升公共卫生服务能力和水平。

　　推动完善住房保障制度。支持建立健全多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，促进优化住房保障覆盖面，推动加大公共租赁住房、保障性租赁住房筹措和供应，继续支持各类保障性住房建设。发挥一般公共预算资金、土地出让收入作用，强化资金保障机制，统筹推进旧区改造、旧住房成套改造和城中村改造等工作，深化城市有机更新。

　　支持繁荣公共文化事业。安排落实财政资金，保障文化旅游体育事业发展经费。支持深入实施以上海博物馆为主体的“大博物馆计划”、以上海美术馆为主体的“大美术馆计划”、以市群众艺术馆为主体的“社会大美育计划”，保障苏州河国家级旅游功能区和黄浦江“世界会客厅”重点板块建设，着力打造高品质公共文化空间。推进本市数字文旅中心建设。支持加强文物保护。落实专项资金，采用无偿资助、贷款贴息等方式，促进文化、旅游、体育等产业发展。

　　5.支持建设韧性城市，全面提升城市治理现代化水平

　　着力推动城市数字化转型。支持促进数字经济和实体经济深度融合。推动构建精准、普惠的数字生活服务体系。持续支持“一网通办”迭代升级，不断加大对“一网通办”全方位服务体系建设的支持，进一步提升企业群众线上线下服务的主动性、精准性和便捷性。促进“一网统管”由“进一网”向“管全城”提升，推动应用场景创新和共享赋能，支撑治理体系和治理能力现代化。

　　支持绿色低碳发展。积极稳妥推进碳达峰碳中和，制定财政支持碳达峰碳中和方案，充分利用节能减排、促进产业高质量发展、战略性新兴产业等专项资金，支持本市绿色低碳技术突破、产业发展和特色园区建设，安排土壤、水污染防治等资金，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，全面提升城市生态环境质量。支持现代海洋城市建设，修复海洋生态环境。支持实施崇明世界级生态岛建设第五轮三年行动计划。支持国家绿色发展基金发挥带动作用，引导社会资本共同推动长江经济带绿色发展。

　　推进城乡融合和区域协调发展。支持五个新城集聚配置更多优质公共服务资源，鼓励更多科技企业落户新城，加快推进新城建设和南北转型发展，促进强化主城区中心辐射功能，着力优化城市空间格局。综合运用土地出让收入、债券资金等，支持重大基础设施建设，促进城乡及城市间互联互通。大力支持耕地保护和种业振兴。逐步提高土地出让收入用于乡村振兴的比例，全面推进乡村振兴，推动巩固拓展脱贫攻坚成果。

　　支持打造安全韧性城市。支持完善城市安全常态化管控和应急管理体系，促进提高超大城市运行风险隐患的排查预防和应急处置能力。支持老旧小区加装消防设施，实施建筑消防设施改造提升，进一步消除居民小区消防安全隐患。支持健全公共安全、社会治安防控体系和科技支撑体系，推动强化安全生产整治，提升城市应对灾害能力和安全保障能级。

　　（四）2023年一般公共预算收入预计和支出安排

　　全市一般公共预算收入8028亿元，比2022年执行数（下同）增长5.5%。加上中央财政税收返还和补助收入、上年结转收入、调入资金、动用预算稳定调节基金、地方政府一般债务收入等2087.6亿元，收入总量为10115.6亿元。全市一般公共预算支出9500亿元，增长1.1%。加上上解中央财政支出、地方政府一般债务还本支出、调出资金等615.6亿元，支出总量为10115.6亿元。全市一般公共预算收支预算平衡。

　　市级一般公共预算收入3605亿元，增长5.5%。加上中央财政税收返还和补助收入、区级上解收入、上年结转收入、调入资金、地方政府一般债务收入等1551.9亿元，收入总量为5156.9亿元。市级一般公共预算支出3075亿元，增长3%。加上上解中央财政支出、市对区税收返还和转移支付支出、地方政府一般债务还本支出、调出资金等2081.9亿元，支出总量为5156.9亿元。市级一般公共预算收支预算平衡。

　　市对区转移支付1012.7亿元，下降9.5%。主要是2022年执行数中包括市对区疫情防控补助的一次性因素。其中：一般性转移支付725.4亿元，专项转移支付287.3亿元。资金安排方面，进一步加大教育、“三农”、医疗卫生、社会保障、生态补偿、公共安全、文化体育等均衡性转移支付规模，更加聚焦国家重大战略部署和本市重点项目任务，促进基本公共服务均等化，推动区域协调高质量发展。

　　需要说明的是，2023年全市一般公共预算收入增长5.5%。主要考虑：一方面，财政收入体现经济发展状况，总体看，2023年经济恢复的基础尚不牢固，财政收入面临较大压力。另一方面，本市三轮助企纾困稳增长综合性政策叠加实施对经济产生拉动效应，国家重大战略持续发挥引领作用，为财政收入稳定增长注入新动力。对此，我们将把稳增长摆在更加突出的位置，加大组织收入力度，在不折不扣落实减税降费政策的基础上应收尽收，保持必要的支出强度，加快支出进度，更好运用财政政策和工具，推动积极的财政政策加快靠前发力、早日落地见效，促进经济运行保持在合理区间，努力实现财政收入持续稳定增长。

　　从财政支出看，2023年市级一般公共预算支出增长3%。一是2022年执行中中央财政增加下达本市基建支出、节能减排补助资金等，截至预算编制时，中央财政仅下达了部分2023年专项补助资金；二是2022年市级一般公共预算支出中包括通过发行新增一般债券募集资金安排的支出170亿元，截至预算编制时，中央财政提前下达了部分本市地方政府债券额度。年度预算执行中，将根据中央财政下达的专项补助资金情况相应增加安排支出，并根据财政部正式下达本市的地方政府债券额度情况，及时编制预算调整方案，提交市人大常委会审议批准。

　　2023年，继续贯彻落实中央“八项规定”精神和国务院“约法三章”要求，严格控制“三公”经费预算，市级行政单位（含参照《公务员法》管理的事业单位）、事业单位和其他单位用财政拨款开支的“三公”经费预算合计7.2亿元，比2022年预算数减少0.2亿元。其中：因公出国（境）费1.97亿元，与2022年预算数持平；公务用车购置费及运行费4.15亿元，比2022年预算数减少0.15亿元；公务接待费1.08亿元，比2022年预算数减少0.05亿元。

　　（五）2023年政府性基金预算收入预计和支出安排

　　全市政府性基金预算收入3018.8亿元，下降25.3%。加上中央财政补助收入、动用上年结转收入、地方政府专项债务收入、调入资金等957.9亿元，收入总量为3976.7亿元。全市政府性基金预算支出3296.5亿元，下降11.8%。加上地方政府专项债务还本支出、结转下年支出等680.2亿元，支出总量为3976.7亿元。全市政府性基金预算收支预算平衡。

　　市级政府性基金预算收入757.9亿元，下降12.5%。加上中央财政补助收入、动用上年结转收入、区级上解收入、地方政府专项债务收入、调入资金等441.9亿元，收入总量为1199.8亿元。市级政府性基金预算支出701.1亿元，下降19.9%。加上市对区转移支付支出、地方政府专项债务还本支出、地方政府专项债务转贷支出、结转下年支出等498.7亿元，支出总量为1199.8亿元。其中：市级国有土地使用权出让收入670亿元，下降14.7%；市级国有土地使用权出让支出631.1亿元，下降21.7%，主要安排中心城区旧区改造、重点区域土地收储和轨道交通建设等城市建设支出，以及地方政府专项债券付息支出等。市级政府性基金预算收支预算平衡。

　　（六）2023年国有资本经营预算收入预计和支出安排

　　全市国有资本经营预算收入113.5亿元，下降41.8%，主要是在经济运行面临不确定因素的情况下，预计部分行业国有企业经营利润有所下降。加上国有资本经营预算转移支付收入、上年结转收入等62.2亿元，收入总量为175.7亿元。全市国有资本经营预算支出126.9亿元，下降13.1%。加上调出资金48.8亿元，支出总量为175.7亿元。全市国有资本经营预算收支预算平衡。

　　市级国有资本经营预算收入76.8亿元，下降47%。加上国有资本经营预算转移支付收入、上年结转收入等50.5亿元，收入总量为127.3亿元。市级国有资本经营预算支出89.6亿元，下降18.8%。加上国有资本经营预算转移支付支出、调出资金等37.7亿元，支出总量为127.3亿元。市级国有资本经营预算收支预算平衡。

　　（七）2023年社会保险基金预算收入预计和支出安排

　　全市社会保险基金收入6931.7亿元，增长19.5%，主要是2022年缓缴的社保费预计将于2023年缴纳，收入相应增长。其中，保险费收入6316.9亿元，财政补贴收入399.2亿元，利息等其他社会保险收入215.6亿元。收入总量为6931.7亿元。全市社会保险基金支出5412.3亿元，增长10.3%。加上全国统筹调剂资金支出32.3亿元，支出总量为5444.6亿元。本年收支结余1487.1亿元，年末滚存结余7663.3亿元。

　　需要说明的是，地方预算由地方各级人民政府编制，报本级人民代表大会批准。由于各区一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算的预算批准时间与本市总预算编制时间尚不衔接，2023年本市总预算中区级预算仍由市财政代编。

　　三、扎实做好2023年财政改革发展工作

　　积极贯彻预算法及其实施条例，认真落实国家有关进一步深化预算管理制度改革的意见、推进省以下财政体制改革的意见，着力健全现代预算制度，更好发挥财政在推进政府治理体系和治理能力现代化中的职能作用，为加快建设具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市提供坚实保障。

　　健全财政资源统筹机制。把稳增长摆在突出位置，加强收入统筹。强化各部门和单位主体责任，督促部门和单位依法依规将取得的各类收入纳入预算管理，统筹安排使用各类财政资金以及非财政拨款收入。强化新增资产配置与存量资产挂钩机制，推动长期低效运转、闲置资产调剂使用，促进资产管理与预算管理深度融合。优化支出结构，加大对教育、科技、就业和社会保障、卫生健康、农业农村、生态环保等重点领域的保障力度，确保重大决策部署落地见效。坚持政府过紧日子，从严从紧控制一般性支出，从严从紧控制“三公”经费，把更多的财政资源腾出来，用在发展紧要处、民生急需上。

　　进一步完善预算管理制度。深入实施预算绩效管理，强化成本效益分析，提升绩效目标和绩效评价质量，加强绩效管理结果应用，通过调整预算安排、优化政策内容、督促改进管理等方式，促进形成评价、反馈、整改、提升良性循环。落实零基预算理念，强化评审作用，做实做细项目库管理。优化政府采购需求管理，提高政府采购绩效，强化政府采购政策功能。加强直达资金常态化监控管理，促进财政资金规范高效安全使用。深化推进预算管理一体化建设，将资产、绩效等业务逐步纳入，贯通预算管理全流程，着力推动财政管理能力高水平建设。加强预决算公开，进一步提升公开的及时性、完整性和规范性。

　　加快落实财政体制改革任务。按照国家相关领域中央与地方财政事权和支出责任划分方案，落实地方支出责任。推进本市已出台的相关领域市与区财政事权和支出责任划分方案有效落地，深入研究其他领域划分改革方案。结合事权和支出责任划分以及收入划分的改革进程，进一步完善转移支付制度。突出一般性转移支付均衡各区间财力配置的功能，推动财力向困难地区和基层倾斜。合理确定专项转移支付项目和规模，结合落实国家及本市重大战略任务和决策部署，聚焦重点、精准导向，加强市对区专项转移支付绩效管理，建立健全评估调整机制，增强资金分配科学性和合理性，提高转移支付资金使用效益。加强对区指导，强化市区合力，积极推进完成各项改革任务。

　　增强财政可持续能力。结合稳增长和防风险需要，在有效支持高质量发展中保障财政可持续和地方政府债务风险可控。健全地方政府债务管理机制，推动加强项目储备，做好债券发行工作，牢牢守住不发生系统性风险的底线。坚持保基本民生、保工资、保基层运转“三保”支出在财政支出中的优先顺序，合理安排和调整预算，坚决兜牢“三保”底线。充分考量需要和可能，制定政策、安排支出。

　　优化财会监督体系。做好财税法规和政策执行情况、预算管理监督工作，强化日常监管与专项监督同向推进，健全沟通协调机制，促进财会监督与党内监督、人大监督、审计监督等有机贯通，更好发挥监督协同效应。强化会计质量监督和注册会计师、代理记账行业建设。严肃财经纪律，严格执行各项财经法规和管理制度，全面规范收支行为，保障财政资金安全规范、高效运行。

　　依法接受预决算审查监督。主动对照人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展指导意见、预算审查监督条例，坚决落实人大及其常委会有关预算决议和决算决议，自觉接受预算决算审查监督，落实预算联网监督要求，积极听取吸纳人大代表、政协委员和社会各界意见建议，紧紧围绕贯彻党中央、国务院决策部署，落实中共上海市委各项工作要求，改进预决算编制，进一步提升支出预算和政策的科学性、有效性。继续深入推进预决算公开工作。提升本市国有资产管理情况报告编报水平。落实人大监督管理意见，更好回应人大代表关切，切实服务好人大代表依法履职。

　　各位代表，做好2023年预算工作意义重大。让我们更加紧密地团结在以习近平同志为核心的党中央周围，在中共上海市委的坚强领导下，自觉接受人大、政协的指导监督，以更加昂扬的姿态奋进新征程、建功新时代，奋力创造新奇迹、展现新气象，加快建设具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市，为实现第二个百年奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦而不懈奋斗！