从“程序合规”迈向“绩效引领”
摘要：


■ 本报记者 董丽

2026年6月23日，《中华人民共和国政府采购法（修订草案）》（以下简称修订草案）首次提请十四届全国人大常委会第二十三次会议审议。这部施行20余年的政府采购基础性法律，迎来首次系统性大修。修订草案共10章104条，修改内容涵盖调整法律适用范围、强化政府采购政策功能、加强全过程管理、推动交易规则规范高效、完善公平竞争机制、强化权力监督与制度反腐等内容。从“规范支出”到“保护竞争”，从“重程序轻结果”到“全过程绩效管理”，从“凡采必招”到“公开竞争”，一系列制度突破直指政府采购领域的深层堵点。在“十五五”规划开局之际，这场关乎超3.3万亿元市场的制度变革，正勾勒出政府采购改革的新趋势。

全过程管理：从“走完流程”到“物有所值”

“预算编了，招标完了，合同签了，钱花出去了。然后呢？物有所值吗？绩效目标实现了吗？”这是过去20多年政府采购领域最怕被追问的问题。修订草案以全过程绩效管理为主线，构建起从预算编制到履约验收的完整闭环。

修订草案第七条明确规定：“政府采购项目按照预算、需求、采购、履约、验收等环节实施全过程绩效管理。”中国人民大学公共管理学院教授王丛虎在接受采访时表示，这一条款是本次修法的纲领性设计，其本质是把政府采购从独立的交易程序制度，升级为衔接预算、需求、绩效、合同、信用、资产等全过程闭环管理的综合制度载体。

闭环管理的逻辑起点被锁定在需求管理。修订草案单设“政府采购前期准备”章节，要求采购人开展市场调查、编制采购实施计划，重大复杂项目须开展需求调查。“只有管住需求源头，才能真正实现以绩效为导向的政府采购闭环治理。”王丛虎说。中央财经大学财政税务学院教授姜爱华则认为，修订草案构建了从预算编制到款项支付的完整管理闭环，使政府采购的每一个环节都有章可循、有据可查，绩效目标在每个管理环节得以纵向贯通并最终实现。

与全过程管理相配套的，是采购人主体责任的空前强化。修订草案第十四条明确“采购人对采购活动负有主体责任”，第十五条将内部控制制度建设上升为法定要求。记者注意到，“采购人应当”在修订草案中出现23处，而现行法仅5处。姜爱华解读称，这一规定从根本上改变了“委托即免责”的制度惯性。中南财经政法大学财政税务学院教授白志远则从能力建设角度指出，强化主体责任将倒逼采购人提高专业能力，使采购交易双方目的更加明确、关系更加简单，提高采购效率和减少成本。

合同管理被单设专章，共计11条，系统性破解“重招标轻合同、重签约轻履约、验收走过场”等痛点。白志远特别强调验收与绩效挂钩的制度价值：“以验收结果为抓手来制约合同支付，对供应商诚实履约是非常有效的，也迫使采购人不得不负起验收责任。”湖南省政府采购协会秘书长易学汶指出，全过程绩效管理不是简单增加采购程序，而是推动政府采购制度成熟化、规范化的重要路径，既守住程序公平的底线，又追求“物有所值”的目标。

交易规则优化：从“招标至上”到“竞争治理”

“公开招标这尊‘神像’被请下了神坛。”中机国际招标有限公司原总经理岳小川如此评价。修订草案删除“公开招标应作为政府采购的主要采购方式”的表述，将核心导向调整为“公开竞争为主”，这是本次修法标志性的变化之一。

天津外国语大学国际关系学院副教授焦洪宝分析，现行法以“公开招标为主、严格控制采购人自由裁量权”为特征的程序管控模式，日益暴露出与高质量发展要求不相适应的问题。修订草案要求在市场竞争充分且能够确定采购标的详细规格的情况下应当采取招标方式，同时扩展竞争性谈判的适用情形，使技术复杂项目、需要供应商参与确定解决方案的项目均可采用谈判方式。国际关系学院教授赵勇在接受采访时表示，此次修法的核心价值是让竞争机制摆脱与公开招标方式的深度捆绑。在技术复杂、需求不确定、经营主体有限的场景下，强行使用公开招标方式，容易造成流程冗余、效率低下、财政浪费。

采购方式的适用边界被重新划定，等标期和响应期也作出差异化安排：招标等标期不少于20日，竞争性谈判响应期不少于10日，询价响应期不少于3日。厦门国家会计学院副教授邓秋云认为，这体现了“放得开”与“管得住”的平衡，让每一类采购方式都能在适配场景中最大化释放公平竞争效能。岳小川还注意到，修订草案突破“3家”限制，设置2家开标评审制度和转单一来源采购制度，避免多次重新招标造成的效率损耗。

在供应商准入端，修订草案以“负面清单”取代正面列举资格条件，简化准入形式要求。湖南省财政厅政府采购处一级调研员印铁军告诉记者：“湖南自2022年起试行供应商资格承诺制，资格争议大幅减少，制度性交易成本显著降低。与此同时，修订草案增设异常低价评审条款，要求报价明显偏低的供应商提交合理性证明材料。”

评审环节的公正防线也被进一步筑牢。修订草案明确采购人不得非法干预评审活动，评审专家须独立评审并承担法律责任，对违法行为设置罚款、一定期限内直至终身禁评等处罚。焦洪宝认为，强化评审专家责任是确保所有供应商获得公平对待的制度保障，使竞争结果真正反映供应商的实力与方案的优劣，而非裙带关系或利益输送。

管理机制完善：从“分段监管”到“全链条治理”

修订草案将集中采购目录以外且预算金额低于采购限额标准的零星分散采购纳入法律适用范围，按照简易采购程序执行。这一调整被中国政法大学法学院教授成协中视为精准击中了“化整为零、规避监管”的风险高发区。他对记者表示，过去此类采购游离于法定监管之外，即便查实有拆分采购、优亲厚友等行为，财政部门也无法依法作出行政处罚。清华大学公共管理学院政府法制研究中心主任陈天昊则认为，修法意义在于把反腐防线从大项目、大资金前移到日常采购、基层采购之中。

数字化被单设专章，成为全链条治理的重要支撑。修订草案推行全流程电子化交易，推进全程记录、穿透监管，减少人为干预。中央国家机关政府采购中心综合处副处长吴浩表示，数据互联互通不仅有利于规范采购行为、降低采购成本，而且能通过数字化手段实现全程留痕。值得关注的是，修订草案首次将电子交易平台运营方列为独立政府采购当事人并明确其法律责任。陈天昊指出，平台已不仅是技术工具，在一定程度上具备“准公权力”属性，明确平台运营方责任，将使数字化真正服务于效率提升、公平竞争和廉政建设。成协中进一步建议，通过哈希值加区块链分布式存证双重固化、算法规则向财政部门备案等技防手段，防范后台篡改和算法歧视。

政策功能的落实机制同样被重构。修订草案第五条将政策功能定位从“有助于实现”提升为“应当贯彻落实”，新增支持科技创新、促进绿色低碳循环发展等目标；第二十八条要求采购人通过确定采购需求、预留份额、评审优惠等措施执行政策；第八十七条将“未遵守落实政府采购政策”列为独立违法情形。姜爱华解读称，这意味着政策功能从“软性倡导”升级为“刚性法定义务”，采购人无自由裁量豁免空间。

在代理机构管理方面，修订草案将代理机构从“当事人”调整为“协助者”，同时细化违法情形、加大处罚力度。多位行业代表表示，代理行业将迎来“洗牌期”，唯有走专业化、数字化之路才能立足。清华大学公共管理学院教授于安则从更宏观的视角提出，分散采购涉及主体更多样、采购人自主性更强，应当提高合同管理的权重，乃至转向以合同管理为主的新主线。