以采购为统领 以招标为手段 推动公共采购良性发展
2026年6月，《中华人民共和国政府采购法（修订草案）》（以下简称《政府采购法（修订草案）》）与《中华人民共和国招标投标法（修订草案）》（以下简称《招标投标法（修订草案）》）同步提请全国人大常委会审议并公开征求意见，标志着我国公共采购领域两大基础性法律进入系统性完善的关键阶段。

政府采购与招标投标制度的协同配置，本质是政府与市场关系在公共支出领域的具象化体现：政府采购代表公共需求的政府端，承载着公共资金使用的公益性与绩效性目标；招标投标则代表着资源配置的市场端，承担着通过公平竞争遴选最优供给的功能。因此，二者的衔接顺畅与否，直接决定了公共资金的使用效益与市场竞争的公平程度。

长期以来，实践中存在“招采”与“采招”逻辑混淆、主体权责错位、对象范围交叉、匹配机制不畅等问题，制约了公共采购制度效能的发挥。本次两部法律的同步修订，正是针对招标标的与政府采购的有效配置展开的系统性立法努力，通过厘清逻辑层级、理顺主体关系、界定对象边界、优化双向匹配，推动政府与市场在公共采购领域形成良性互动格局。

一 招采还是采招？——制度逻辑的正本清源

“招采”与“采招”的顺序之辩，表面是程序先后的争议，本质是政府采购与招标投标二者制度定位与逻辑层级的分歧。过往实践中，“招采”的表述广为流行，部分场景将招标程序置于采购决策之前，形成“先定招标、再补采购”的逆向流程，导致采购需求让位于招标程序，公共资金的目标导向被程序合规性稀释；也有观点将二者视为平行制度，造成法律适用上的冲突与空白，出现“一事两法”的监管重叠或监管真空。

从制度本源来看，政府采购是公共部门获取货物、工程和服务的完整行为链条，涵盖需求编制、预算管控、方式选择、合同订立、履约管理、绩效评价全周期；而招标投标本质是一种竞争性缔约方式，是实现采购目标的手段之一。因此，合理的制度逻辑应当是“采招”——以采购为统领，以招标为手段，采购需求决定招标的启动与实施，招标程序服务于采购目标的达成。

本次两部法律的修订草案，从制度层面进一步夯实了“采统领招”的逻辑定位。《政府采购法（修订草案）》增设“政府采购前期准备”专章，明确采购人先开展需求调查、进行可行性论证、编制采购实施计划，再选择包括招标在内的采购方式，从程序起点确立了采购需求的核心地位，避免招标程序脱离采购目标空转。与此同时，《招标投标法（修订草案）》明确其适用范围聚焦于工程建设项目的招标投标活动，将自身定位为特定领域的竞争性采购程序规范，与政府采购法形成“一般法与特别法”“领域法与程序法”的协同格局。

这一逻辑厘清的背后，是政府与市场关系的校准：政府的核心职责是明确公共需求、管好公共资金、保障公共利益，这是采购环节的核心功能；而市场的核心价值则是通过公平竞争提供最优供给，这是招标环节的制度目标。“采招”逻辑的确立，意味着政府端的需求管理优先于市场端的竞争程序，既保障了公共支出的公益性导向，也为市场竞争划定了清晰的目标边界，避免无效竞争与程序空转，实现“政府定目标、市场提方案”的良性互动。

二 采购主体与招标主体的关系——权责边界的协同统一

采购主体与招标主体是公共采购活动中两个核心的行为主体，二者的关系界定直接影响采购效率与责任落实。采购主体即政府采购中的采购人，是公共资金的使用主体与采购需求的提出主体，依据《政府采购法（修订草案）》，包括国家机关、事业单位、团体组织等使用预算资金采购的主体；招标主体即招标投标活动中的招标人，是提出招标项目、发出招标要约的主体，既可以是项目建设单位，也可以是受委托的招标代理机构。

实践中，采购主体与招标主体存在“重合”与“分离”两种典型场景：在使用财政性资金的通用货物、服务采购中，采购人通常直接作为招标人开展招标活动，二者身份重合；在工程建设项目中，存在代建单位、项目管理公司作为招标人的情形，采购主体（资金使用单位）与招标主体（项目实施单位）发生分离。过往制度对分离场景下的权责划分不够清晰，容易出现“采购主体不管招标过程、招标主体不对采购结果负责”的权责脱节问题。

本次两法修订针对二者关系作出了多方面完善。一方面，强化采购主体的首要责任，《政府采购法（修订草案）》明确采购人对采购需求的合理性、采购过程的合规性、采购结果的绩效性负总责，即使委托招标代理机构开展招标活动，采购人的主体责任也不转移；另一方面，规范招标主体的行为边界，《招标投标法（修订草案）》明确招标人依法享有自主选择代理机构、组建评标委员会、确定中标人的权利，同时新增禁止违法限定投标人所有制形式、组织形式、经营规模等条款，并要求涉经营主体的政策措施经过公平竞争审查，保障招标主体在法定框架内的市场自主权。

对于二者分离的场景，修订草案通过权责链条的衔接实现协同统一：采购主体负责确定采购需求、落实预算资金、验收履约成果，承担最终的资金责任与绩效责任；招标主体受委托负责招标程序的组织实施，承担程序合规责任。同时，修订草案强化了委托代理的规范要求，明确代理机构应当在采购人委托的范围内开展招标活动，进一步划清了委托方与受托方的权责边界。

三 采购对象与招标对象的比较——范围边界的清晰界定

采购对象与招标对象的范围界定，是招标标的与政府采购有效配置的基础。采购对象是政府采购制度覆盖的所有标的，根据《政府采购法（修订草案）》，包括货物、工程和服务三大类，范围覆盖国家机关履职所需的各类资源，既包括有形的货物与工程，也包括无形的咨询服务、信息技术服务、政务服务外包等新型标的。招标对象则是必须或可以采用招标方式采购的标的，依据《招标投标法（修订草案）》，强制招标的对象限定为工程建设项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等，核心围绕工程建设领域展开。

二者的范围呈现出“部分交叉、各有延伸”的特征：交叉的具体表现在于使用预算资金的工程建设项目，既属于政府采购的工程类对象，也属于招标投标法的适用范围；差异延伸的体现是，政府采购的货物、服务类标的中，如果不属于建设工程类项目并符合既定条件，也可以采用竞争性谈判、询价、单一来源等灵活采购方式，而招标如果没有使用预算资金，就可以不受政府采购法的约束。

这一方面导致部分小额服务、货物项目，被强制套用复杂招标程序，采购效率低下、行政成本过高；同时，部分属于政府采购范围的新型服务标的，因未被纳入招标对象的规范视野，出现程序适用空白与监管漏洞。

本次两部法律的修订草案，对各自的对象范围作出了精细化调整，进一步厘清了边界。《政府采购法（修订草案）》细化了货物、工程、服务的定义，将数字服务、绿色采购标的等新型采购对象纳入规范，同时明确了不同采购方式的适用情形，为非招标采购方式留下了充足的适用空间，体现了对小额、非标采购标的的效率导向。《招标投标法（修订草案）》则坚守工程建设领域的核心定位，维持强制招标范围的总体稳定，同时通过公平竞争审查条款规范招标对象的设定，防止以不合理条件限制市场主体参与。范围边界的清晰化，本质是政府对市场干预程度的差异化配置：对于工程建设这类资金规模大、公共影响广的标的，通过强制招标的方式引入充分市场竞争，用严格的程序保障公共利益；对于小额、高频、个性化的采购标的，赋予采购人更多方式选择权，减少不必要的程序束缚。

四 采购对象与招标主体的匹配——供给端的适配性优化

采购对象与招标主体的匹配，是指不同类型、不同规模的采购标的，应当与具备相应能力的招标主体相对应，这是提升采购效率、保障招标质量的关键环节。采购对象千差万别，从标准化的通用货物到复杂度极高的大型工程，从常规物业服务到专业的咨询服务，对招标组织能力的要求差异显著；而招标主体的能力同样参差不齐，既有具备专业项目管理团队的大型建设单位，也有缺乏采购经验的基层预算单位。

过往实践中，匹配错位的现象较为突出：部分基层单位采购复杂的信息化工程，因自身能力不足导致需求设定模糊、评审标准不合理，最终采购结果偏离预期；部分通用类货物采购，过度委托采购代理机构，无谓增加了采购成本；部分大型工程拆分招标，导致招标主体碎片化，难以实现规模效益。

本次立法修订从多个维度推动采购对象与招标主体的精准匹配。

首先，强化集中采购机构的作用，《政府采购法（修订草案）》明确纳入集中采购目录的政府采购项目，由集中采购机构统一组织采购，通过专业化的集中采购机构承接标准化、批量性的采购对象，发挥规模效应，提升采购专业化水平。

其次，规范采购代理机构的从业管理，针对专业度高的采购对象，引导具备相应专业能力的采购代理机构提供服务，推动采购人的能力与采购对象的复杂度相匹配。

再次，赋予采购人自主选择采购方式的权利，对于小额采购对象，允许采购人实行简易采购，无需委托采购代理机构，降低采购成本。

此外，《招标投标法（修订草案）》中推进的招标投标信息化建设，也为匹配优化提供了技术支撑：国家推广大数据、云计算、人工智能等现代技术手段，制定统一的电子招标投标国家标准和技术规范，统一的电子招标投标平台降低了招标活动的技术门槛，使得小型采购主体也能规范开展招标活动，间接提升了中小采购主体与各类采购对象的匹配能力。这种匹配优化的逻辑，是让专业的主体做专业的事，通过市场分工提升资源配置效率，同时通过政府提供的公共服务弥补市场主体的能力不足，兼顾公平与效率。

五 采购对象与采购主体的匹配——需求端的权责对等

采购对象与采购主体的匹配，核心是采购标的的复杂度、资金规模，应当与采购主体的管理能力、权责范围相匹配，实现“权责对等、能力适配”。采购对象规模越大、技术越复杂，对采购主体需求管理、合同履约、绩效评价能力要求越高；反之，简单、小额的招标对象，则适配基层、小型采购主体的管理能力。

过往实践中，存在两类匹配失衡问题：一是“小马拉大车”，部分基层采购人承担大型工程、高端服务的采购招标任务，因专业能力不足导致需求论证不充分、合同履约管控弱，造成公共资金浪费；二是“大马拉小车”，部分大型采购人将小额通用标的拆分自行招标，无法发挥规模效益，增加了行政成本。

本次修订草案通过制度设计推动双向匹配。一方面，强化采购主体的能力建设要求，《政府采购法（修订草案）》要求采购人建立健全内部控制制度，配备相应的专业人员，对于重大采购项目要求开展需求论证、风险评估，从制度层面倒逼采购人能力与采购对象相适配；同时，通过购买代理服务、专家咨询等方式，允许采购人借助外部专业力量弥补自身能力短板。另一方面，通过批量集中采购，将适合的集中采购项目归集起来，由更高层级的采购人统一组织实施，实现规模效益与专业化管理的结合。

与此同时，《招标投标法（修订草案）》对招标人权利的赋予与约束并重，也为匹配提供了制度保障：对于能力较强的采购主体，赋予其更大的招标自主权，提升采购灵活性；对于能力较弱的采购主体，则通过严格的程序规范、监管要求，防范招标风险。这种匹配机制的核心，是落实政府采购的主体责任，让采购主体的权力、责任、能力三者相统一，既避免权力与责任不对等，也防止能力与任务不匹配，最终实现政府端需求管理与市场端招标竞争的顺畅衔接。

两法的同步修订，是我国针对招标标的与政府采购有效配置作出的重要立法努力，其核心是理顺公共采购领域的政府与市场关系。整套制度设计围绕“有效配置”展开，既强化了政府在需求管理、资金监管、公共利益保障方面的职责，也充分尊重招标投标的市场竞争规律，赋予市场主体更多公平参与的空间。

当前两部法律正处于公开征求意见阶段，后续仍可在制度衔接细节上进一步优化，比如明确两法交叉领域的法律适用规则、建立统一的公共采购信息平台、完善跨部门协同监管机制等。随着立法的不断完善，招标标的与政府采购的配置将更加科学高效，推动我国公共采购制度向“绩效导向、公平竞争、治理现代”的方向持续迈进，为规范公共资金使用、优化营商环境提供坚实的法治保障。