投标人提供虚假材料谋取中标，可以不退还投标保证金吗？看看法院判例
内容提要 安徽省蚌埠市中级人民法院认为，《招标投标法实施条例》规定的投标保证金不予退还的情形只有两种，本案招标文件除法定不予退还投标保证金的两种情形外，还增加了“投标人以提供虚假资料等弄虚作假方式投标并查证属实的，投标保证金将不予退还”情形，不符合规定，还额外加重了投标人的责任。
中国裁判文书网近日公布的《安徽省蚌埠市中级人民法院民事判决书(2021)皖03民终3358号》显示，招标人安徽建工集团股份有限公司与投标人固镇县聚城建设工程有限公司因某工程项目投标保证金退还问题产生纠纷，并诉诸法院。
一审法院认为，投标保证金是指投标人按照招标文件的要求向招标人出具的，以一定金额表示的、约束自己履行投标义务的一种担保，其实质是为了避免因投标人在投标有效期内随意撤销投标、中标后无正当理由不与招标人签订合同等行为给招标人造成损失。其目的是为维护招标投标关系、保证招标投标活动顺利进行。
依照《招标投标法实施条例》规定，投标保证金不予退还的情形有两种：一是投标截止后，投标人撤销投标文件的；二是中标人无正当理由不与招标人订立合同，在签订合同时向招标人提出附加条件，或者不按照招标文件要求提交履约保证金的。同时九部委联合编制的《标准施工招标文件》中的“投标人须知”投标保证金不予退还的情形也仅有两种，与上述规定一致。
在九部委随后又联合颁布的第56号令中，对《标准施工招标文件》的使用作出了明确要求：行业标准施工招标文件应不加修改地引用《标准施工招标文件》中的“投标人须知”（投标人须知前附表和其他附表除外）。
而本案招标文件除法定不予退还投标保证金的两种情形外，增加了“投标人在投标过程中以提供虚假资料等弄虚作假方式投标并查证属实的”的内容。该内容明显加重了投标人的责任，也不符合上述法规规章的规定，且与九部委第56号令中如何引用《标准施工招标文件》的要求相悖。
但鉴于聚城公司在投标过程中弄虚作假，违反诚信原则，如果不予惩戒将造成不良的示范效应。一审法院最终裁定建工公司退还45万元投标保证金给聚城公司。二审法院安徽省蚌埠市中级人民法院认为一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。
以下为判决书全文——
安徽省蚌埠市中级人民法院民事判决书
(2021)皖03民终3358号
上诉人（原审被告）：安徽建工集团股份有限公司，住所地安徽省蚌埠市东海大道5183号，统一社会信用代码91340300711790416H。
法定代表人：王厚良，该公司董事长。
委托诉讼代理人：陆蓓蓓，该公司法律事务部员工。
委托诉讼代理人：候洪玉，安徽径桥律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：固镇县聚城建设工程有限公司，住所地安徽省固镇县城关谷阳路74号，统一社会信用代码91340323729991179A。
法定代表人：李斌，该公司总经理。
委托诉讼代理人：方婷婷，安徽中谊诚律师事务所律师。
上诉人安徽建工集团股份有限公司（以下简称建工公司）因与被上诉人固镇县聚城建设工程有限公司（以下简称聚城公司）缔约过失责任纠纷一案，不服安徽省蚌埠市禹会区人民法院（2021）皖0304民初3167号民事判决，向本院提起上诉。本院于2021年10月20日立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。
上诉人建工公司上诉请求：1、撤销一审判决，改判驳回聚城公司的全部诉讼请求；2、本案一审、二审全部诉讼费用由聚城公司承担。事实和理由：一、一审法院适用法律错误，应依法改判。首先，本案案由不是缔约过失责任纠纷，而是招标投标合同纠纷。其次，根据《招标投标法》第十九条规定，招标人有权根据项目的特点和需求编制与项目特点和需求有关的招标文件。被上诉人作为投标人出具的招标文件明确响应了招标文件的要求，招投标文件对双方即具有约束力，涉案项目招标文件明确记载：投标人在投标过程中以提供虚假资料等弄虚作假方式投标并查证属实的，其缴纳的投标保证金将不予退还。被上诉人向上诉人提交的《投标文件》明确表示接受招标文件的各项要求，从未对投标保证金条款提出任何异议，该合意内容系双方真实意思表示，亦不违反法律法规的禁止性规定，依法成立并生效，对双方均具有约束力。再者，虽然法律法规没有对投标保证金的具体数额作出规定，但住房和城乡建设部《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标办法》规定，一般不得超过投标总价的2%，最高不得超过50万元；国家发展改革委等九部委发布的《工程建设项目施工招标投标办法》规定，投标保证金不得超过项目估算价的百分之二，但最高不得超过八十万元。根据上述文件规定，投标保证金最高不超过80万元。综上，在案涉招标项目预估金额高达3912.4万元的情况下，上诉人确定案涉招标项目投标保证金为50万元并无不当，上诉人收取聚城公司50万元投标保证金即是双方的合意也不违反法律规定。最后，一审法院认定聚城公司在投标过程中弄虚作假、违反诚信原则，扰乱招标投标市场，聚城公司应该承担相应的法律责任，上诉人没收聚城公司投标保证金50万元，符合双方在招标文件和投标文件中投标保证金的约定和法律关于定金罚则的规定。一审判决结果却是酌定上诉人退还50万元投标保证金中的45万元给聚城公司，仅要求聚城公司承担5万元的法律责任，不仅不符合招投标文件的约定和法律规定，甚至是纵容、鼓励聚城公司弄虚作假。二、聚城公司为了攫取非法的收益，明目张胆弄虚作假，应承担相应的法律责任。
被上诉人聚城公司辩称：1、上诉人认为缴纳50万元保证金属于承诺是对法律的错误认识，招标文件属于对项目工程的要约邀请，被上诉人提交投标书属于要约，被上诉人中标签订合同才能属于承诺，双方才能签订合同成立关系，因此本案关于招投标事宜是涉案工程的法律关系仍停留在磋商阶段，本案定性为缔约过失责任没有任何错误。2、双方为平等的法律合同关系，上诉人虽然是大型国企，但是不能代替行政机关行使行政处罚权，既然本案主体之间是缔约过失纠纷，应当结合缔约过失给对方造成的损失裁定各自应当承担的责任，同时上诉人在招标文件里以霸王合同条款的形式，超出招投标管理条例九部委关于施工文件的标准，强行增加投标人的义务，违背公平原则。一审法院判决事实清楚，证据确凿。
聚城公司向一审法院起诉请求：1、判令被告建工公司返还原告投标保证金50万元及利息（利息按照银行间拆借资金市场报价利率自2020年10月17日起算至保证金本金全部返还之日）；2、判令被告承担本案诉讼费用。
一审法院认定事实：2020年9月，建工公司发布固镇县城南生态区路网ＰＰＰ项目沥青工程招标文件，对固镇县城南生态区路网ＰＰＰ项目沥青工程进行招标，预估金额3912.4万元，投标保证金50万元，若投标人发生任何以下任一种情况，其缴纳的投标保证金将不予退还：…（4）投标人在投标过程中以提供虚假资料等弄虚作假方式投标并查证属实的。聚城公司于2020年9月28日按照招标文件要求向建工公司银行账户缴纳投标保证金50万元，并于2020年9月30日前提交了投标文件，在招标文件的投标函中表示“…研究上述招标文件的投标须知、合同条款、图纸和工程建设技术标准及其他有关文件后，我方接受上述文件要求。”2020年10月10日，建工公司向聚城公司发出《关于要求提交相关资料原件核验的通知》，主要要求聚城公司在2020年10月14日15:00前提交其在招标文件中提供的2020年5月22日上海亚太集体有限公司签订的总价为22422000元的大理市综合官网二期工程沥青砼摊铺工程的合同、结算资料、增值税发票、银行转账凭证、银行流水（加盖银行章）等相关证明材料原件，同时提交加盖公章的彩色影印件，否则有权认定聚城公司存在虚假资料投标行为。2020年10月15日，因聚城公司并未按时间要求提供上述资料，建工公司向聚城公司发出《关于投标文件相关情况判定的函告》，主要载明聚城公司未按要求提供上述资料，现判定聚城公司存在提供虚假资料等弄虚作假方式投标的违规行为，如聚城公司对以上结论有异议，请携带相关证明材料于2020年10月16日11:00前至合肥市招标中心进行澄清说明，若聚城公司未按要求办理或证明材料不能对以上问题澄清说明，则视为聚城公司认同存在提供虚假资料等弄虚作假方式投标的结论。2020年10月16日，建工公司向聚城公司发出《处理决定书》，主要内容截止2020年10月16日11:00，聚城公司为对提供虚假材料等弄虚作假方式投标的结论进行澄清，现根据招标文件3.4.5第（4）款规定以及《函告》要求，判断聚城公司该项目投标存在提供假材料等弄虚作假方式投标的违规行为，并作出如下处理：1、不予退还你公司递交的上述项目投标保证金；2、自2020年10月19日至2021年10月18日暂停在建工公司进行投标。因建工公司未退还上述50万元投标保证金，原告遂起诉来院。庭审中，要求聚城公司提交其在招标文件中提供的2020年5月22日上海亚太集体有限公司签订的总价为22422000元的大理市综合官网二期工程沥青砼摊铺工程的合同、结算资料、增值税发票、银行转账凭证、银行流水（加盖银行章）等相关证明材料原件，庭审后聚城公司回复没有找到相关资料。
一审法院认为：招标文件对于聚城公司具有约束力，双方已经就投标保证的条款达成合意。建工公司发出的《招标文件》属于邀约邀请，招标文件中明确载明投标保证金50万元，若投标人发生任何以下任一种情况，其缴纳的投标保证金将不予退还：…（4）投标人在投标过程中以提供虚假资料等弄虚作假方式投标并查证属实的。聚城公司根据上述《招标文件》缴纳了保证金50万元并提交《投标文件》，该《投标文件》中表明“…研究上述招标文件的投标须知、合同条款、图纸和工程建设技术标准及其他有关文件后，我方接受上述文件要求。”《投标文件》属于要约，根据合同法的规定，要约到达受要约人时生效，建工公司收到了《投标文件》，双方关于投标保证金的条款已经达成合意。但是，投标保证金，是指投标人按照招标文件的要求向招标人出具的，以一定金额表示的、约束自己履行投标义务的一种担保，其实质是为了避免因投标人在投标有效期内随意撤销投标、中标后无正当理由不与招标人签订合同等行为给招标人造成损失。其目的是为维护招标投标关系、保证招标投标活动顺利进行。依照《中华人民共和国招标投标法实施条例》规定，投标保证金不予退还的情形有两种：一是投标截止后，投标人撤销投标文件的；二是中标人无正当理由不与招标人订立合同，在签订合同时向招标人提出附加条件，或者不按照招标文件要求提交履约保证金的。同时由国家发展和改革委员会、财政部、建设部、铁道部、交通部、信息产业部、水利部、民用航空总局、广播电影电视总局九部委联合编制的《标准施工招标文件》中的“投标人须知”投标保证金不予退还的情形也仅有两种，与上述规定情形一致。在九部委随后又联合颁布的第56号令中，对《标准施工招标文件》的使用作出了明确要求：行业标准施工招标文件应不加修改地引用《标准施工招标文件》中的“投标人须知”(投标人须知前附表和其他附表除外)。而本案建工公司提供的招标公告除法定不予退还投标保证金的两种情形外，增加了“投标人在投标过程中以提供虚假资料等弄虚作假方式投标并查证属实的”的内容。该内容明显加重了投标人的责任，也不符合上述法规规章的规定，且与九部委第56号令中如何引用《标准施工招标文件》的要求相悖。依照《中华人民共和国民法总则》第六条“民事主体从事民事活动，应当遵循公平原则，合理确定各方的权利和义务”和第七条“民事主体从事民事活动，应当遵循诚信原则，秉持诚实，恪守承诺”的规定，聚城公司在投标过程中弄虚作假，违反诚信原则，扰乱招标投标市场，对于其他合规投标人也造成一定不利影响，如果不予惩戒将造成不良的示范效应，聚城公司理应承担相应的法律责任。虽然双方对于投标保证金的条款已经达成合意，但该不予退还保证金的条款实质是一种具有惩罚性质的违约条款，如果因为聚城公司违反诚信原则的违约行为而不返还聚城公司高达50万元的投标保证金，在建工公司没有证据证明其实际损失的情况下，建工公司将因此获得大额利益，双方的权利义务明显失衡，不符合公平原则，故酌定建工公司退还45万元投标保证金给聚城公司，对聚城公司要求建工公司支付利息的诉讼请求不予支持。
综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉时间效力的若干规定》第一条、《中华人民共和国民法总则》第六条、第七条、《中华人民共和国招标投标法》第三十三条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条之规定，一审法院判决：一、被告安徽建工集团股份有限公司于本判决生效之日起十日内退还保证金45万元给原告固镇县聚城建设工程有限公司。二、驳回原告固镇县聚城建设工程有限公司其他诉讼请求。案件受理费8800元，减半收取4400元，由被告安徽建工集团股份有限公司负担440元，原告固镇县聚城建设工程有限公司负担3960元。
经审理查明，一审法院认定的事实属实，本院予以确认。
本院认为，缔约过失责任，是指在订立合同过程中，当事人因实施违反诚实信用原则的行为给对方造成损失后应承担的法律责任。根据一审法院已经查明的事实，聚城公司在建工公司进行的招标中，存在以提供虚假资料等弄虚作假方式投标的违规行为，违反了诚实信用原则，构成缔约过失。故一审法院将本案案由应为缔约过失责任纠纷，并无不当。聚城公司在本案招投标中的违规行为并非法定不予退还投标保证金的情形，一审法院在建工公司并未举证证实其实际损失的情况下，综合考量本案的案情，为防止当事人双方权利义务明显失衡，酌定由建工公司退还聚城公司45万元投标保证金，相应的利息诉求不予支持，并无不当。建工公司上诉主张不应全部退还案涉投标保证金，并无充分的事实和法律依据，明显超出了聚城公司因其违规投标所应承担的民事责任的合理范畴，本院不予支持。
综上所述，建工公司的上诉请求不能成立，应予以驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十九条、第一百七十条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费8800元，由上诉人安徽建工集团股份有限公司负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长　刁元战
审 判 员　李丰年
审 判 员　张　青
二〇二一年十一月十六日
法官助理　祁克轩
书 记 员　杨怡静