政府债务问责下的合规管理
　　作者简介：唐俊，建设银行湖北省分行　　PPP知乎，您的PPP大百科！

　　地方政府债务风险容易引起财政与金融风险的交叉传染，触发区域性系统性风险，中央对此高度重视并积极防控。以新《预算法》审议通过为开端，地方政府债务管理新体系日渐完善，但少数地方政府违法违规举债担保现象仍有发生。今年初，财政部首次对部分地方政府及其部门、平台公司，以及融资租赁公司、信托公司、商业银行等开展双向问责，金融机构合规风险凸显，相关管理亟待加强。

　　一、地方政府违法违规举债担保的主要形式

　　（一）政府部门直接举债

　　《预算法》规定，“地方政府举借债务一律通过发行地方政府债券方式筹措，除此以外地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务”。针对在土地储备领域存在的模糊认识，《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4 号)进一步明确，“自 2016 年 1 月 1 日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款”。

　　问责案例中，作为政府部门的重庆市黔江区教委向金融机构融资被定性为违法违规举债，举债主体和方式均不合规。

　　（二）假借其他主体举债

　　《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43 号)(下称“国发 43 号文”)要求，“明确划清政府与企业界限，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务”。《关于印发<财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法>的通知》(财预〔2016〕175 号)明确规定，“融资平台公司举借债务应当由企业决策机

　　构决定，政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债”。

　　问责案例中，四川省新都区人民政府通过会议纪要形式，同意国有公司以银行贷款、信托产品或私募债等方式融资，部分资金由区政府主要负责人批准用于相关政府项目，违反取消融资平台公司政府融资功能的规定。现实中，少数地方还存在利用学校、医院等事业单位融资，然后将资金挪借给政府使用的违规行为。

　　（三）财政偿还企业债务

　　根据《预算法》和相关规定，以 2014 年底为界，除经甄别确认的 15.4 万亿存量地方政府债务，以及后续年度全国人大批准额度内的新增地方政府债券、地方政府负有偿还责任的外债转贷款可以分类纳入预算管理外，不得新增其他地方政府债务，更不得将企业债务列入财政预算支出。

　　问责案例中，山东省邹城市将企业贷款经财政局财源建设基金转给城市资产经营有限公司使用，并以财政资金作为还款来源，即被定性为违法违规举债。

　　（四）滥用投融资模式举债

　　1、通过明股实债方式举债。主要包括在政府和社会资本合作（PPP）、专项建设基金、政府投资基金等新型投融资模式中，政府及其部门、或其控制的企业与投资主体约定到期回购股权、保证固定收益等。

　　2、混淆运作模式隐性举债。问责案例中，内蒙古自治区交通运输厅与内蒙古高等级公路建设开发有限责任公司签订“委托代建购买服务协议”，将“委托代建”和“政府购买服务”两种模式混淆运用违规举债。

　　3、利用违规运作模式举债。新《预算法》出台后，地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等以委托单位建设并承担逐年回购责任方式(BT 模式)属于举借政府债务行为，但部分地方政府仍在违规使用。

　　（五）违法违规提供担保

　　《预算法》要求，“除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保”。《担保法》规定“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外；学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体不得为保证人”。

　　问责案例中，重庆市黔江区财政局出具协调资金支付黔江区城市建设投资(集团)有限公司融资产品本息的承诺函，四川省巴中市财政局向债权人书面承诺，若巴中新城建设投资有限公司不能按时偿还债务本息，将安排财政资金偿还，均被定性为违法违规担保。

　　二、金融机构加强政府债务相关合规管理的建议

　　合规经营是金融机构健康发展的生命线。国发 43 号文明确规定“金融机构等违法违规提供政府性融资的，应自行承担相应损失，并按照商业银行法、银行业监督管理法等法律法规追究相关机构和人员的责任”。为规避政府债务相关合规风险，金融机构在办理投融资业务时，应注意把握下述原则，避免受到法律惩罚和监管处理，遭受声誉风险。

　　（一）确保运作模式合规

　　公益性基础设施建设投资是最容易形成地方政府债务的领域。政府采购、委托代建、建设-回购（BT）、政府购买服务、政府与社会资本合作（PPP）等运作模式，以及平台公司融资、专项建设基金、地方政府债券、政府投资基金等融资模式，在不同阶段广泛运用于公益性基础设施项目中，但在适用领域和范围、投融资主体、权利义务、资产权属、财政预算和资金管理等方面，各种合作模式均有严格的政策边界和规范要求。随着国家

　　投融资改革的不断深化，财政预算和政府债务管理的不断规范，部分运作模式（如 BT 模式）和融资模式（如平台公司为政府融资模式）已成为违法违规行为，金融机构应注意从名称到内容、从形式到实质对项目运作模式和投融资模式进行审查。否则，基于违法违规运作模式和投融资模式开展业务，存在较大合规风险。

　　（二）确保融资主体合规

　　在选择合规运作模式和投融资模式基础上，应准确把握政府投资和企业投资界限，金融机构可以为企业法人提供项目融资，但不得为政府及其部门提供项目融资。根据“项目法人责任制”的规定，项目审批、备案或核准文件中确定的项目法人和投资资金来源，是区分政府投资项目和企业投资项目的重要依据，要确保项目融资主体的合规性，以及与项目法人的一致性。

　　在项目法人明确为企业的情况下，仍应分辨其是否为融资平台公司代政府举债。如果融资项目自身缺乏持续稳定的经营性收入，主要依靠财政拨款偿还债务，应定性为融资平台公司代替政府举债。需要特别指出的是，在合规的运作模式下，将政府付费及可行性缺口补助等作为项目法人正常的经营性收入，继而作为金融机构项目融资的第一还款来源，与违规的政府融资平台模式和财政预算列支企业债务行为有着本质区别，不属于政府举债。 在实际工作中，金融机构还应避免对经费由财政全额保障的行政类和公益一类事业单位进行融资。

　　（三）确保财政预算合规

　　金融机构应准确把握政府债务和支付责任界限，确保财政预算合规。政府债务是政府承诺在未来某一约定时间无条件偿还本金和利息的给付义务，而政府支付责任是基于未来交易的有条件财政支出行为，并不形成当前的政府债务。但政府支付责任必须严格管理和规范，否则会增加财政收支矛盾，最终仍需通过增加税收、减少支出或者政府举债来解决。

　　我国目前的政府预算管理包括年度财政预算和中期财政规划管理，且中期财政规划按照三年滚动方式编制，第一年规划约束对应年度预算，后两年规划指引对应年度预算。跨年度政府支付责任必须基于合规的运作模式，纳入中期财政规划，最终纳入年度财政预算管理，并受到总量约束和程序控制。

　　以政府与社会资本合作模式（PPP）为例。根据相关规定，PPP 项目中的政府支出，包括政府在 PPP 项目全生命周期过程中依据法律和合同约定需要从财政资金中安排的股权投资、运营补贴、配套投入、风险承担，以及上级财政对下级财政安排的 PPP专项奖补资金支出。本级人民政府同意纳入中期财政规划的 PPP项目，由行业主管部门按照预算编制程序和要求，将合同中符合预算管理要求的下一年度财政资金收支纳入预算管理，报请财政部门审核后纳入预算草案，经本级政府同意后报本级人民代表大会审议。每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过 10%。

　　金融机构在办理涉及政府预算支出或政府支付责任的融资业务时，应关注基础交易涉及的政府预算支出是否合规，是否纳入年度财政预算、中期财政规划，或在合规的政府支付责任范围内。金融机构不得基于形成政府债务或违规政府支出责任的基础交易融资，不得要求将融资本息纳入政府财政预算支出。

　　（四）确保融资用途合规

　　用途明确、合法是金融机构开展融资业务的基本要求，按照约定的用途使用资金是融资主体应尽的法律责任和义务，否则应受到处罚和制裁，《商业银行法》、《贷款通则》等法律法规对此均有明确规定。金融机构在对政府控制的国有企事业单位以及与政府具有紧密合作关系的企业提供融资时，应认真做好事前调查、事中审查和事后检查工作，防止资金被政府及其部门挪用，形成事实上的政府举债。

　　首先，金融机构事前应对融资主体的融资动机和资金用途进行严格审查，分析判断其有无正当合法、真实合理的资金需求，关注其有无资金被政府及其部门、融资平台公司挪用或非正常占用的历史纪录，调查其是否以政府债务对应的资产重复融资。其次，金融机构要加强事中审查，对资金用途进行管控。融资双方应在合同中约定资金用途、支付方式和违约救济措施，金融机构应监督资金使用。最后，金融机构要加强事后检查。动态关注融资主体财务指标及资金流向等预警信息，若发现其挪用资金或利用项目重复融资，应提前收回资金。

　　（五）确保担保方式合规

　　金融机构应当遵守对政府及其部门担保的下列禁止性和限制性规定，不得要求其为企事业单位融资违法违规提供担保。

　　1、除发行地方政府债券、外债转贷款外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

　　2、地方政府及其所属部门参与社会资本合作项目，以及参与设立创业投资引导基金、产业投资引导基金等各类基金时，不得承诺回购其他出资人的投资本金，承担其他出资人投资本金的损失，或者向其他出资人承诺最低收益。

　　3、地方政府及其所属部门、事业单位、社会团体，不得以机关事业单位及社会团体的国有资产为其他单位或企业融资进行抵押或质押。学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体，不得以教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施进行抵押融资。

　　4、地方政府及其所属部门不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源。只承担公益性项目建设或运营任务、主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，不得以财政性资金、国有资产抵（质）押或作为偿债来源进行融资。

　　5、地方政府及其所属部门、公益目的事业单位和人民团体不得违反法律法规等规定，以出具担保函、承诺函、安慰函等任何形式为融资平台公司融资提供担保。作者：唐俊  来源：PPP知乎