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PPP项目采购 江苏集采40项目经验共分享

中国政府采购招标网 发布时间: 2017年01月12日 08:38

PPP项目采购 江苏集采40项目经验共分享

 
  1月5日,来自全国各地500余名政府采购业内人士云集首都北京,参加由政府采购信息报、政府采购信息网联合举办的“12届全国政府采购集采年会”。本次年会倾力打造采购人、采购机构、高校机构三个分论坛,与会代表在各分论坛上针对共同话题进行探讨、思考。在采购机构论坛上,江苏省政府采购中心副主任王跃宁与业内同行分享PPP项目操作经验。
  江苏省政府采购中心为什么会操作如此多的PPP项目?据王跃宁介绍,这是源于2015年9月,江苏省政府印发的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见》确定省级以上PPP试点示范项目在省级政府采购平台组织实施操作。据介绍,江苏省政府采购中心2014年-2016年三年的省级试点示范项目一共是130个。截至目前,江苏省政府采购中心共计完成40个PPP项目的招标采购工作,还有近10个项目已完成了资格预审
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江苏省政府采购中心副主任王跃宁在采购机构论坛上做新年演讲
  同时,他通过分析已完成的这40个项目,总结出三个方面的特点:
 
  一是采购方式的选择基本是公开招标,只有9个项目政府方选择采用竞争性磋商。
 
  二是中标社会资本基本是国有或国有控股企业,民营社会资本只有15家。据江苏省政府采购中心了解,民营社会资本参与度不高的原因主要有两个方面。一方面是民营社会资本的综合实力与国企相比处于弱势,对于有些技术和设备要求高的大型项目上,民营社会资本现在还不具备这个实力,地方政府也更青睐央企;另一方面是PPP项目大多为微利项目,收益率一般为8%左右,对民营社会资本而言,相对于前期巨额的资金投入、高昂的融资成本、漫长的回报周期,吸引力不足。
 
  三是参与竞标的社会资本行业分布不均。道路建设、污水处理等项目社会资本参与度较高,竞争较为激烈;轨道交通等大型基础建设项目社会资本参与度较低,竞争不激烈,主要是受资质条件的限制。
 
  而江苏省政府采购中心为了做好PPP项目采购,采购过程中始终做到“七个坚持”:
 
  一是坚持完成PPP项目识别和准备工作后方可进行采购;财政厅批复后才进行采购。
 
  二是坚持原则,有违政府采购法律法规和PPP项目采购制度规定的要求坚决予以抵制。比如价格分的分值过高、投标保证金过大、银行存款余额作为评分因素、母子公司的业绩互认等。在操作过程中项目实施机构希望母子公司的业绩可以互认,但是众所周知,母子公司是作为独立法人存在的,资质、业绩不能互认。还有的项目实施机构要求提交上千万的保证金,目的是为了确保项目不是挂靠的社会资本来投标,但是我们明确规定不得以过高的保证金限制社会资本参与PPP项目的投资。
 
  三是坚持做好宣传沟通解释工作,让项目实施机构和社会资本合作方充分认识理解政府采购。我们主要通过三个途径做好宣传工作:一是借助省财政厅金融处每年举办的培训班,省金融处负责推进我省PPP项目工作开展。今年的培训班除了财政部门的同志参加外,还有项目实施机构的同志及中介咨询机构的同志近200人参加。二是借助项目采购前与项目实施机构和中介咨询机构的沟通交流。三是借助项目答疑会。通过上述三个途径,我们向项目实施机构和社会资本合作方宣传介绍政府采购的法律法规以及PPP项目采购的制度规定,项目实施机构和社会资本合作方对工程招投标的法律法规较为熟悉,对政府采购的法律法规不太熟悉,尤其是对PPP项目的政府采购政策不太熟悉。
 
  四是坚持程序规范,规定的程序和要求必须规范到位,确保不走样。
 
  五是坚持采购信息公开,采购信息应公开尽公开,确保阳光下采购,包括资格预审的结果均在政府采购网予以公开。
 
  六是坚持材料归档齐备,要经得起历史的检验。2016年年底,我们对中心已完成的PPP 项目进行了一次集中档案检查,对发现的问题及时进行整改。
 
  七是坚持全过程公证,包括资格预审阶段的所有采购过程均邀请公证机构参与。
 
  在论坛是上王跃宁也谈了操作PPP项目的几点体会:
 
  一是关于采购方式的选择。从PPP项目自身的特点来看,他认为可供选择的采购方式只有公开招标和竞争性磋商,条件特殊的也可以用单一来源,其他采购方式基本不合适。财政部于2014年12月底发布了《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》和《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》。在印发《竞争性磋商管理办法》通知中就明确“为了深化政府采购制度改革,适应推进政府购买服务、推广政府和社会资本合作(PPP)模式等工作需求,根据《政府采购法》和相关法律法规,财政部制度了《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》。”可以看出该采购方式是为了推进政府采购服务以及推广PPP模式而进行的制度创新。
 
  就目前PPP项目情况看,他认为符合公开招标条件的应该不多,多数项目是需要政府采购采购过程中不断与社会资本协商确定采购需求。应该说PPP项目更适合采用竞争性磋商方式。
 
  为什么竞争性磋商“叫好不叫座”,项目实施机构不太愿意选择竞争性磋商方式。通过与社会资本合作方、项目实施机构沟通后,他认为造成这种情况的原因是竟磋需要项目实施机构组成的磋商小组对项目情况深入了解,有能力与社会资本合作方进行磋商,遇到问题敢担当,敢拍板。此外,如果采用竞争性磋商方式,则后期施工又面临二次招标。即使有的项目实施机构选择了竞争性磋商采购方式,也是看中其采购时间比公开招标短。就目前运作的9个采用竞争性磋商方式的PPP项目看,这9个项目真正到中心来磋商谈判的基本上没有。中心发现,磋商过程“体外运作”,在项目方案调研制定过程中项目实施机构就已与部分社会资本方进行了“磋商”,这就造成项目采购阶段无实质性内容可以磋商。“磋商”变成了一种形式,如何充分发挥竞争性磋商采购方式在PPP项目中的“磋商”效果,值得深入探究。
 
  二是资格条件的设置很难把握。在PPP项目采购资格预审方面,合理把控资格条件,防止因条件设置标准过高而限制了企业参与,尤其是民营企业的参与。PPP项目作为特殊采购项目,可以有特殊的要求。但这些“特殊要求”(包括资质条件、企业规模和经营业绩等)应当是满足项目需求所必须的要求,和项目需求无关的“特殊要求”就是不合理要求。《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》(财金[2016]90号)要求,“不得以不合理的采购条件(包括设置过高或无关的资格条件,过高的保证金等)对潜在合作方实行差别待遇或歧视性待遇,着力激发和促进民间投资。”建议财政部门尽快会同有关行业部门分行业、分类别合理设定采购标准和条件,确保PPP 项目采购过程公平、公正。
 
  三是加强沟通,相互理解,充分发挥项目实施机构在采购过程中的主体责任。要让项目实施机构充分认识到我们政府采购中心不是PPP项目推进中的障碍,而是一个公开、公平、公正的平台,是帮助项目实施机构更广泛、更有效地选择社会资本合作方。应该说,项目实施机构对项目的需求最为了解,对需要什么样的社会资本合作方最为清楚,在资格条件的设定上,在项目需求、评分标准和评分办法的制定上,在评审专家的选择上最有发言权,我们在不违背政府采购法律法规的基础上,应充分尊重项目实施机构的意见,发挥其主体责任。
 
  四是充分认识PPP项目采购的风险。这是江苏省采购中心自承担省级PPP试点项目政府采购工作以来的切身感受,而且随着PPP项目越做越多,这种感受越来越深。PPP项目招标采购的社会资本大多数不仅仅只是负责出资和运维,还负责建设。PPP项目现在实际就是一个工程项目,是一个少则几亿、几十亿,多则几百亿的重大民生工程项目。工程项目出事的案例比较多,社会资本看中PPP项目很大一方面原因在于工程。PPP项目的政府采购不像我们传统的政府采购项目,风险很快就会反映出来,也很快就会通过质疑、投诉释放掉。如果采购中心采购工作不规范、不严谨,PPP项目做得越多,身上背的炸药包就越多,不知道何时就爆炸了。有些事情,不出事则罢,一旦出事,瑕疵就有可能变成重大过失,就有可能变成工作上的失职。
 
  五是中介咨询服务机构的专业胜任能力是确保采购工作顺利开展的重要保证。一个优秀的咨询公司,对项目实施认识透彻、深刻,能够充分发挥外脑的参谋作用,以弥补项目实施机构在项目招商中的经验不足。优秀的中介咨询公司,可以帮助PPP项目采购的顺利落地,可以助推PPP项目实施的顺利完成。
作者:柏玲  来源:政府采购信息网

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