“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为”“保障和监督行政机关依法行使职权”，这是《行政复议法》开宗明义在第一条中对行政复议立法目的的定义。换而言之，行政复议本身具有双重性，它既是行政机关对内监督的手段，又扮演对外定纷止争纠正具体行政行为的角色，在相关法律法规规定其成为行政诉讼必经的前置程序时，行政复议甚至实际上起到了行政诉讼前期审查的作用。因此，在行政复议法实施20周年的时刻，重新审政府采购行政复议施行得失，不妨从内外两个方向着手，正视问题，解决困难，发挥行政复议应有的作用。
 
　　一、外审内视，直面行政复议面临的问题
 
　　从外部视角审视行政复议，首要问题就是群众对政府采购行政复议的信任度仍有待提升。由于行政复议往往是上级财政部门对下级财政部门的监督，上下级熟人熟面孔的问题难以避免。加之行政复议以书面审查为主，行政相对人与复议部门很难面对面交流，种种因素导致行政相对人对政府采购行政复议的信任度不高，选择行政诉讼的人比重较大，行政复议起不到分流行政诉讼的作用。从全国行政复议整体形势来看，仅以2018年为例，全国行政诉讼案件211354件，行政复议案件211058，行政复议并没有因为其程序的简易型而减少行政诉讼的立案量，这也是近些年来一直的趋势。这与国外相比有很大不同，根据有关统计，复议案件与同期诉讼案件的数量对比，美国为24：1，日本大约为8：1，韩国约为7：1。
 
　　从行政机关内部看，行政复议办理动能仍有缺失，首要问题是内部形成合力不足。由于承担政府采购行政复议案件办理的一般是财政部门内部的法制部门，但是行政复议案件往往同政府采购具体业务紧密相关。内部法制部门对业务往往不够熟悉，而业务人员参与办理行政复议的渠道仍有待畅通。这样往往导致行政复议的书面审查过程费时费力。
 
　　其次，是办理复议人员捉襟见肘。行政复议仅仅是机关内部法制部门若干项工作之一，由于编制限制，办理行政复议案件人手不足现象时有发生。部分地区试行了行政复议委员会制度，但是由于行政复议委员会法律上不是处理行政复议的适格主体，一旦发生行政诉讼，仍然要由原接受行政复议的单位充当被告，加上行政复议委员会如何发挥行政机关专业能力方面社会仍有不同意见，行政复议委员会制度的大范围推广仍有一段路要走。故而复议人员不足的问题，目前尚没有得到根本性解决。
 
　　还有一个就是行政复议资源被滥用的问题。有些行政相对人，在提出行政复议的同时，也进行了举报、投诉或信访，这样就造成了有限的行政资源被浪费，更加剧了复议办理人员案多人少的矛盾。
 
　　二、外延内化，明确行政复议的根本定位
 
　　行政复议与行政诉讼，同样作为行政执法纠纷中的救济途径，应避免两者间出现同质化的问题。两者应该各自发挥优势，解决特定问题。
 
　　2018年，湖北某地逾2亿的污水处理PPP项目，有供应商投诉中标单位业绩造假。在供应商对投诉处理决定不满并提起行政复议时，当地法制办在办理行政复议过程中，针对业绩造假问题，认为法制办无权判断瑞盛环境的资料是真是假，最专业的还是财政部门和招标代理机构，专业判断权还是要交给他们，法制办只能看形式上是否合法。这引起了行政复议相对人的不满。其实，这个案件的本质就是行政复议究竟应该定位何处的问题。
 
　　行政复议的优势应该在于解决纠纷中体现行政专业性，这种专业性既应该体现在复议机关对政策和业务的天然专业把握上，也应该通过复议机关凭借对行政职能、行政程序充分熟稔而产生的复议高效性凸显。简而言之，行政复议之所以可以独立于行政诉讼，首要就因为其应该具有定纷止争的高效性，为行政相对人节约宝贵的时间和金钱，也通过行政手段对违法的行政行为及时纠偏，减少社会管理运行成本。
 
　　其次，制度设计上可以考虑行政复议与行政诉讼的分工和对接工作。行政复议案件可以实现分类处理，对于一般性行政争议，法院和复议机关均可审理，行政相对人享有选择权；对于专业性、政策性的案件或事实极其简单的复议案件，可以使行政复议享有终局裁判权。这样使得行政复议聚焦普遍性、行政管理专业性较强的行政争议，而行政诉讼倾向解决数量不多但案件法律关系较为复杂的行政争议，从而发挥行政机关和法院各自优势，实现资源有机配置。
 
　　最后，行政复议本身程序不宜复杂。不应该按照法院审理诉讼案件的标准去复议案件，可以通过强化听证、细化流程等方式，增加行政相对人、复议机关、具体行政行为机关、社会公众彼此互动的机会，通过复议流程的公开透明，树立行政复议公正、高效的形象，从而为有效分流行政诉讼奠定基础。
 
　　三、外拓内擫，形成专业化的解困之道
 
　　一是形成内部合力，凝聚行政复议专业力量。
 
　　行政复议委员会模式曾经是业内人士寄予希望的专业化处理行政复议的组织结构。2008年《国务院法制办公室关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》中，要求“探索建立政府主导、社会专家学者参与的行政复议工作机制”，并提出“-般委员可以由经遴选的专职行政复议人员和专业人士、专家学者等外部人员担任”，这样可以通过外聘一批专家型复议人员，参与审理重大、疑难，专业程度高的复议案件。2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》中也提到，探索开展相对集中行政复议审理工作，进行行政复议委员会试点。
 
　　目前在实践中，各地行政复议委员会运行一般有三种模式：一是将原来分散于政府各部门的行政复议权，全部集中到政府设立的行政复议委员会统一行使；二是部分集中模式，即行政复议委员会集中行使部分政府部门的部分行政复议审理权，目前大多数试点单位都采用这种模式；三是北京、上海等地多数试点单位采纳的模式，即保持现行行政复议体制不变，通过吸收外部人士组成行政复议委员会，对重大疑难案件进行集体研究，以表决的方式形成案件处理建议意见，供行政复议机关在裁决时参考。
 
　　但是行政复议委员会不是法定的复议行使主体，一旦发生针对复议的行政诉讼，行政复议委员会不是被诉主体，仍有复议机关出庭，这大大限制了行政复议委员会模式的推广。现行法律架构下，还是应该在行政复议机关内部，以法制部门为主体，以公职律师委员会为管理架构，吸收业务专家和专业技术人员，形成处理行政复议案件的专业力量，提高处理行政复议的专业性。
 
　　二是提高复议办理人员专业性，增强激励措施。
 
　　复议人员专业化是做好行政复议工作的根本。在美国，处理行政复议是由“行政法法官”这一角色处理，他们经过法律专业训练，拥有绝对的裁决权力，其选拔和任免也不同于一般公务人员。行政法法官的任命由美国人事局负责，通过公开考试程序来挑选最合适的人选并进行登记。而且，行政机关无权处分行政法法官。尽管行政法法官人事关系属于供职的行政机关，但他们仅在法定理由得到满足并经过功绩制保护委员会听证后方可被免职，他们的薪金待遇、业绩考核、纪律处分也都由功绩制保护委员会负责。这样的制度设计，就使得行政法法官在权力行使上可以相对超脱，尽量不受所在行政机关的影响，这也提高了美国行政复议的公信力与使用率。
 
　　2015年中办国办联合下发《关于完善国家统一法律职业资格制度的意见》，其中已经明确行政复议人员必须具有法律职业资格，这是我国行政复议人员迈向专业化的重要一步。下一步，要在新公务员法实施过程中，逐渐提高行政复议人员的专业能力，强化准入门槛，建立培训制度，保障其专业性与专职性。
 
　　《国务院关于加强法治政府建设的意见》指出，要建立健全适应复议工作特点的激励机制和经费装备保障机制。我们应该明确行政复议考核机制，有效利用职务职级并行和奖励政策，推动法制与业务人才力量向行政复议部门倾斜。不要求人员编制在行政复议部门形式集中，但要求智力要素的有机整合集中，激励复议人员多劳多得，干出业绩，焕发职业光彩。
 
　　三是分类处置多措并举，优化行政复议处理程序。
 
　　可以通过推进行政复议繁简分流办案，分类制定审理模板，集中精力破解难题。同时运用互联网提高行政复议处置能力，及时通过互联网回复行政相对人的疑问。强化行政复议文书的说理性，通过互联网政府信息渠道公开行政复议处理文书，提升复议处置公开度。
 
　　行政复议也应该融入到数字政府的建设中，有效共享数据，避免形成数据孤岛，有效解决行政相对人同时提起行政复议和举报、投诉、信访等，确保行政资源运用有的放矢。 作者：张泽明