“法眼”看方案（PPP项目实施方案）
　　作者：朱静   江苏义行律师事务所　　PPP知乎
　　实施方案是整个PPP项目如何实施的顶层设计，是提供给政府进行PPP项目决策的重要依据，是指导PPP项目规范、有序运作的工作指南及纲领性文件,其重要性不得而知。笔者作为一名从事法务工作的律师，在参与大量的PPP项目咨询服务及担任政府PPP项目专项顾问工作的实践中认为，要为PPP项目制作一份科学合理、合规合法又充分体现PPP项目实施机构意愿和目标的方案，首先，要遵循“实事求是、全面客观、数据说话”的三项基本原则，全面收集包括可研、项目规划、设计资料所有基础资料，对行业专家的调研和走访，对当地政策、条例文件的收集整理等，这都是做好方案的基础。其次，要对财政部、国家发改委规范性文件对实施方案制作的内容及要求充分领会并掌握。最后，也是更为重要的是设计方案的咨询服务人员丰富的经验，专业的判断，精准的设计，是一个高质量高标准实施方案的根本保障。下面，笔者就结合自己的PPP业务实践从一个法律工作者的角度谈谈对PPP项目实施方案的认识和理解。

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　　关于实施方案的内容

　　按照财政部有关规范性文件的要求，PPP项目实施机构应组织编制项目实施方案，依次对以下内容进行介绍：项目概况、风险分配基本框架、项目运作方式、交易结构、合同体系、监管架构、采购方式选择等。笔者认为，一个完美的实施方案除了框架结构完整以外，框架里的实质性内容更是实施方案的关键问题，是一定不能缺失和含混的。为此应做到：形式上：结构完整、条理清晰、模块齐全、表述得当。内容上：交易结构合理、边界条件清晰、风险分配得当、财务测算精准、采购方式合规、各种机制设计齐全且具有实操性等。

　　但笔者在自己及所在的义行律师事务所PPP团队伙伴们所看到及参与评审的近百份形形色色各领域的PPP项目实施方案中发现，真正完美或较好的方案并不多见，在各类PPP项目实施方案中普遍比较容易出现的问题主要有：

　　1、实施方案篇章结构较为混乱，对涉及的模块概念理解不清；

　　2、整体内容表述过于简单，有的缺项漏项现象严重；

　　3、交易结构设计不够合理；

　　4、采购标的不明确；

　　5、绩效考核等各类机制不具有可操作性；

　　6、边界条件的约定含混不清；

　　7、风险识别不够全面，权责分配不够合理；

　　8、财务测算不够精准全面。

　　以上PPP项目实施方案存在的问题不但为PPP项目全生命周期的顺利实施留下了很多的风险和隐患，还严重增加了政府财政负担，对此，应该引起政府方的高度重视和认真对待。笔者认为一个好的实施方案的内容在设计时应重点考虑关键点，重点规避风险点，只有这样，实施方案的内容对政府来讲才能“实用、实惠又可实施、可操作”。

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　　实施方案应重点关注的几个关键点

　　笔者认为，一个PPP项目的实施方案应重点考虑以下几个关键点：

　　（一）如何合理选择项目运作模式

　　项目运作模式的确定直接将决定项目交易结构和项目主要边界

　　条件的设计，直接影响社会资本的投资回报机制，进而影响政府在合作期内的支出责任。合理项目运作模式的选择可以最大程度的降低项目风险，提高项目的可实施性，进而满足政府方采用 PPP 模式的实施目标。

　　（二）如何设立科学合理的风险分配框

　　根据 PPP 项目风险最优分配、风险与收益对等和风险可控的原则，项目可能出现的风险将合理分配给最有能力承担和管理风险的一方。

　　（三）如何合理确定项目的主要边界条件

　　项目边界条件是项目实施的关键点以及项目合同的核心内容，主要包括权利义务、交易条件、履约保障和调整衔接等边界。

　　其中，权利义务边界主要明确项目资产权属、社会资本承担的公共责任、政府支付方式和风险分配结果等。

　　交易条件边界主要明确项目合同期限、项目回报机制、收费定价调整机制和产出说明等。

　　履约保障边界主要明确强制保险方案以及由投资竞争保函、建设履约保函、运营维护保函和移交维修保函组成的履约保函体系。

　　调整衔接边界主要明确应急处置、临时接管和提前终止、合同变更、合同展期、项目新增改扩建需求等应对措施。

　　（四）如何有效处理存量资产

　　在资产转让方式下，政府方将存量资产转让给社会资本，社会资本向政府方支付资产转让价款。资产转让方式需要履行必要的法定程序，包括清产核资、资产评估和财务审计等工作，还需要进行职工安置、履行进场交易程序等。

　　（五）如何建立合理的绩效考核体系

　　《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发（2015）42 号）明确提出：政府以运营补贴等作为社会资本提供公共服务的对价，以绩效评价结果作为对价支付依据。 合理有效的绩效考核体系，能够进一步促进社会资本提供建设和运营管理效率和水平，提升整体服务质量，进一步实现公共利益的最大化。因此，如何建立合理的绩效考核体系，有效地监督考核社会资本方的建设及运营能力，在项目实施防范的设计中就显得尤为重要。笔者认为，绩效考核体系的建立，既要科学合理，充分结合项目实际情况充分考虑行业特点，同时相对于实施机构来说，又要具有实际操性。不能把绩效考核的内容当成一种形式，泛泛而谈或敷衍了事，否则，会对双方未来的合作埋下隐患。

　　（六）如何合理安排使用政策性资金

　　项目在建设期和运营维护期，可能会取得不同类型的政策性资金，包括专项建设资金、省级 PPP 融资支持资金、省级通过争取国家专项金融债券和新增债权转贷资金以及公路养护资金等，可以考虑用在以下几个方面：

　　1、用于项目前期费用的支付；

　　2、作为政府方出资；

　　3、用于政府可行性缺口补助的支付等。

　　（七）如何实现全生命周期的物有所值

　　建议项目合作范围应涵盖建设、融资和运营维护等阶段，提高全生命周期整合程度；

　　（八）如何把好财务测算关

　　财务测算是政府考虑支付能力，进行项目决策的关键参考基础，也是与潜在社会投资人进行财务谈判的依据。财务基本假设条件的任一参数和要素的微小变化，可能都会对运营收益和项目资金缺口产生重大影响。为保护政府方的利益，取得预期的融资效果，政府自身须重视实施方案中的财务测算模块。

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　　实施方案应规避的几个主风险点提示

　　动辄投资十几亿或几十亿以上，合作期最少在10年以上的PPP项目，如果不能意识到风险的存在，拿必将政府和社会资本双方的灾难，为此，笔者对实施方案的有关内容作以下风险提示：

　　（一）运作方式上：

　　运作方式可能名为BOT，但其具体阐述运作方式时却缺少了运营或运营内容太过单薄，没有建设期及运营期的绩效考核，有可能使一部分名为BOT方式被认定为BT方式。

　　（二）投融资结构：

　　1、项目资本性支出的资金来源：项目资本金不但要符合国务院关于固定资产投资项目资本金制度的相关规定，应明确项目资本金到位的时间及违约责任；项目融资主体应明确，对于融资担保的限制应明确，比如是否可以在相关资产或权益上设置抵押、质押等。

　　2、项目资产的形成和转移： 项目资产的权属应明确，否则很难界定项目公司在进行融资时是否有权将相关资产和权益进行担保融资，也会导致后续社会资本退出时移交内容、方式等不明。

　　（三）项目回报机制：

　　1、项目回报机制应保证项目公司获得合理的收益，但应注意盈利不暴利，应设置超额收益分享机制；

　　2、涉及使用者付费项目应设置调价机制；

　　3、政府不得承诺固定投资回报、回购安排及明股实债；

　　4、对PPP项目的注资、财政补贴等行为必须依法合规；

　　5、社会资本的回报应与各阶段绩效考核进行衔接和挂钩。

　　（四）相关配套安排

　　1、项目的土地使用权的取得及限制必须明确，且其取得应符合相关法律、法规，PPP项目的资金来源与未来收益及清偿责任，不得与土地出让收入挂钩；

　　2、配套事项清晰齐全且费用承担主体明确。

　　（五）风险分配

　　风险分配的设计按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，将风险的类型以列举式详细说明。

　　（六）边界条件

　　1、权利义务边界：项目资产权属清晰、各方权利义务责任清晰

　　2、交易条件边界：项目各阶段合同期限明确、条件完备。

　　3、 履约保障边界：各类保函体系建立完备且可操作性强。

　　4、调整衔接边界

　　需要明确评估周期以及评估内容；需要明确项目公司制定应急预案和处置方案的责任以及政府方审核上述方案的权利；需要明确项目公司出现影响重大公众权益时，政府方介入的权利；需要明确对项目公司一般补偿的适用条件，以及一般补偿的计算方式；需要明确协议提前终止对社会资本补偿的计算方式；根据社会资本提前退出的节点，需要分别明确社会资本期中退出、期满退出的退出的路径，以及期满退出时，股权移交对价的计算方式；需要明确PPP合同变更的条件。对因政府方原因导致合同变更，需要明确项目公司能否获得补偿？如何给予补偿等。

　　2017年7月14日笔者所在的徐州市人民政府发文出台：《关于完善政府和社会资本合作 （PPP）模式运作管理机制的通知》，通知中明确了对PPP项目的实施方案应经过“两轮评审”即：即专家评审和各部门联审的要求。足以见地方政府也越来越意识到实施方案对PPP项目顺利实施的重要性，这同时对设计实施方案的咨询公司的质量也提出了更高的要求。笔者相信，随着时间的推移，随着“PPP条例”的呼之欲出，随着地方政府法制意识的不断增强，他们会越来越重视实施方案的合规合法及规范完整，这对推动整个PPP市场规范有序的发展必将是一个利好。作者：朱静 来源：PPP知乎